Sistemul de vot al Consiliului Uniunii Europene şi viitorul UE

        VARIANTA ACTUALIZATA (2022)

În prezentul studiu încerc o analiză a modului de luare a deciziilor în Consiliul UE, pornind de la istoricul acestui organ de conducere a instituţiei europene şi a mecanismelor sale de funcţionare prin vot, inclusiv raporturile sale cu celelalte organe din cadrul complexului sistem instituţional european (Comisia, Parlamentul, Curtea de Justiţie etc.) care presupun adesea codecizia (deci negocierea şi acordul), propunând şi o predicţie asupra evoluţiei sale viitoare pe baza premisei că există un echilibru extrem de sensibil, greu de descifrat şi inconstant între tendinţa generală de căutare a unanimităţii, respectiv de obţinere a majorităţii calificate şi interesele de grup politico-statale sau individuale naţionale care suscită constant formarea de alianţe temporare şi tematice necesare pentru atingerea minorităţii de blocaj, practic singurii factori favorizanţi legal sau procedural ce pot fi utilizaţi în vederea desfăşurării ulterioare ori în paralel a unor negocieri între părţi cu şanse (mai mari) de reuşită, adică ajungerea la o soluţie convenabilă/acceptată pentru/de toate părţile ori de marea lor majoritate cel puţin (în ponderile stabilite de regulamente şi proceduri), motiv pentru care se resimte acut nevoia de ajustare permanentă a obiectivelor fiecărui stat/reprezentant sau grup politic ori coaliţie de state cu interese similare şi se impun un dialog permanent, o minuţioasă pregătire birocratică preliminară şi o conlucrare stabilă şi constantă care să prefigureze şi să încununeze de fapt o înţelegere cât mai consensuală. În primul rând, evident, contează consensul preexistent al celor mai mari 2 puteri europene, „motoarele” german şi francez, dar contează foarte mult şi acceptul următoarelor 2 state membre mai puternice decât restul: Italia şi Spania, cei 4 mari formând, dupa Brexit, nucleul dur al UE. Celelalte state membre, de regulă, aderă apoi mai uşor şi mai repede la o decizie asumată deja de „cei 4 mari”, iar dacă aceştia 4 nu se pun de acord în prelabil sau nu au aceeaşi poziţie în timpul negocierilor, ceilalţi se împart practic în funcţie de interesele lor de moment (sau de principii, mult mai rar) alăturându-se uneia sau alteia dintre cele 2 ori eventual 3 tabere iniţiate şi schiţate de cele 2 mari super-puteri sau de cei 4 membri puternici ai UE (din care 3 sunt fondatori: Franţa, Germania, Italia). De fapt, se poate observa tot mai des că viziunea globală a UE se zbate în ultima vreme insistent între o Europă a naţiunilor suverane (care îşi cedează doar anumite atribuţii de suveranitate şi numai uneori sau exclusiv în anumite condiţii) şi o Europă federalistă sau confederală. Deşi este dificil de întrevăzut încotro se va îndrepta UE în următoarele 2-3 decenii, prognosticul meu fiind (foarte) rezervat cel puţin pentru următorii 10-15 ani, consider că decisivă va fi opţiunea acestor mari puteri europene şi că se va opta pentru un compromis (şi o simplificare/eficientizare a procedurilor extrem de complicate şi birocratice de luare a deciziilor), după modelul anterior adoptat şi folosit în privinţa aderării şi integrării europene, devenit astăzi aproape evident, al unei Uniuni Europene cu mai multe viteze, deci şi cu membri având obiective, standarde, capacităţi, avantaje, atribuţii şi responsabilităţi inegale, diferite, chiar asimetrice câteodată. Desigur că nici varianta predictivă a unei inerţii prelungite, a unei „încremeniri în proiect”, inclusiv cu posibilitatea de risc major a unei tot mai mari lipse de relevanţă ori de adecvare politico-instituţională internă şi internaţională nu poate fi total exclusă, mai ales în caz că cele 3-4 mari puteri europene nu se pun de acord dinainte şi/sau nu ajung la un consens care să se bucure şi de un larg sprijin din partea celorlalte state membre ale uniunii, în asemenea situaţie fiind în grav pericol chiar supravieţuirea (cel puţin, funcţională a) UE.

         Modul de luare a deciziilor în Consiliul UE şi mecanismele sale birocratice de funcţionare prin vot, inclusiv raporturile sale cu celelalte organe din cadrul complexului sistem instituţional european (Comisia, Parlamentul, Curtea de Justiţie etc.) presupun adesea codecizia, negocierea şi acordul. Analizându-le, îmi asum şi o prognoză asupra evoluţiei viitoare a Consiliului European şi a UE în ansamblu pe baza premisei că există un echilibru extrem de sensibil, greu de descifrat şi inconstant între tendinţa generală de căutare a unanimităţii, respectiv de obţinere a majorităţii calificate, şi interesele de grup politico-statale sau individuale naţionale care suscită constant formarea de alianţe temporare şi tematice necesare pentru atingerea minorităţii de blocaj.

Practic, aceştia sunt singurii factori favorizanţi din punct de vedere legal sau procedural care pot fi utilizaţi în vederea desfăşurării ulterioare ori în paralel a unor negocieri între părţi cu şanse (mai mari) de reuşită, adică ajungerea la o soluţie convenabilă/acceptată pentru/de toate părţile ori de marea lor majoritate, cel puţin (în ponderile stabilite de regulamente şi proceduri), motiv pentru care se resimte acut nevoia de ajustare permanentă a obiectivelor fiecărui stat/reprezentant sau grup politic ori coaliţie de state cu interese similare şi se impun un dialog permanent, o minuţioasă pregătire birocratică preliminară şi o conlucrare constantă care să prefigureze şi să încununeze, de fapt, o înţelegere cât mai consensuală.

ISTORIC

Consiliul de Miniştri este una din primele instituţii ale Uniunii Europene, fiind prevăzut în planul Jean Monnet (declaraţia ministrului de externe francez, Robert Schuman) din 9 mai 1950 şi creat prin Tratatul semnat la Paris la 18 aprilie 1951 de cei şase membri ai Comunităţii Economice a Cărbunelui şi Oţelului (CECO): Belgia, Luxemburg, Franţa, Germania, Italia, Olanda şi ratificat la 23 iulie 1952. El reprezenta cele şase ţări şi coordona politicile naţionale, activitatea Înaltei Autorităţi şi pe cea a guvernelor, având competenţe executive şi putere de decizie legislativă.[1]

Aceleaşi atribuţii avea şi după semnarea Tratatelor de la Roma (25 martie 1957), care instituiau Piaţa Comună şi EURATOM, aceste tratate intrând în vigoare la 1 ianuarie 1958, după ratificarea lor de parlamentele celor şase ţări membre, prin ele luând fiinţă Comunitatea Economică Europeană (CEE).[2]

Lor li s-au adăugat cele specifice schimbărilor aduse organizaţiei prin înfiinţarea Comunităţii Europene în 1957, realizării progresive a uniunii vamale (Acordul de la Schengen, 1985), a uniunii economice şi monetare (Actul Unic European, 27-28 februarie 1986), aprofundării şi consolidării integrării bazate pe cei trei piloni (Tratatul asupra Uniunii Europene semnat oficial la Maastricht la 7 februarie 1992 şi intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993, Tratatul semnat la 2 mai 1992 la Porto, care instituia spaţiul economic european, de la 1 mai 1993)[3], iar apoi de reformele diverse instituţionale şi procedurale introduse prin Tratatele de la Amsterdam (1997, ratificat în 1999) şi Nisa (2001, ratificat în 2003).[4] În anul 2002 primul tratat fondator al Comunităţii Europene, tratatul CECO a expirat.[5]

Pe modelul Înaltei Autorități a CECO din 1952, a fost înființată prin Tratatul de la Roma din 1957 Comisia CEE. Primul președinte al Comisiei a fost germanul creştin-democrat Walter Hallstein (1958-1967), unul dintre cei care au fost consideraţi părinţii fondatori ai UE, care a început consolidarea legislației europene, astfel încât să aibă impact asupra legislațiilor naționale, mai ales că inițial guvernele naționale au dat puțină atenție administrației europene, care însă cu ajutorul Curţii Europene de Justiţie s-a impus treptat, inclusiv recent în controversele din ultimii ani purtate cu Ungaria şi Polonia privind interpretarea normelor europene referitoare la respectarea statului de drept şi condiţionarea finanţării de la UE de îndeplinirea lor.[6]

Prima reuniune a Consiliului CEE are loc la 25 ianuarie 1958, fiind prezidată de Victor Larock, ministrul Afacerilor Externe al Belgiei. La 9 decembrie 1974, în cadrul summitului de la Paris, a fost creat Consiliul European, după summitul de la Copenhaga din decembrie 1973, care a prevăzut desfășurarea de summituri ori de câte ori se dovedește necesar. Acest consiliu a fost creat cu intenția de a institui un forum informal de discuții între șefii de stat sau de guvern. Între 10 şi 11 martie 1975 a avut loc la Dublin prima reuniune a nou fondatului Consiliu European. Prin Tratatul de la Maastricht, intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993, Consiliul European dobândește un statut oficial, atribuţiile sale principale constând în oferirea impulsurilor şi orientărilor politice generale pentru dezvoltarea UE., iar din 1996 se stabileşte regula întâlnirilor trimestriale în fiecare an, anterior reuniunile dintr-un an fiind doar semestriale. Prin Tratatul de la Amsterdam din 1 mai 1999, Secretarul General al Consiliului devine şi Înalt Reprezentant pentru politica externă şi de securitate comună, iar din octombrie 2003 toate reuniunile Consiliului European au loc la Bruxelles, după reforma instituţiilor UE introdusă prin Tratatul de la Nisa din 1 februarie 2003 (în mod special, prin extinderea votului cu majoritate calificată şi prin introducerea principiului de cooperare consolidată între statele membre). La 1 decembrie 2009 prin Tratatul de la Lisabona se extinde utilizarea votului cu majoritate calificată în cadrul Consiliului European, care devine o instituție de sine stătătoare, cu președinte propriu (anterior acesta era un organism informal, iar poziția de șef al Consiliului European era neoficială, rolul revenind șefului de stat sau de guvern al statului membru care deținea președinția asigurată prin rotație a Consiliului UE).[7]

Consiliul Uniunii Europene (denumirea consacrată de la 1 noiembrie 1993) este principala instanţă decizională a Uniunii, fiind format din câte un ministru din partea fiecărei ţări membre, ministru care se schimbă în funcţie de tema aflată pe ordinea de zi a şedinţelor, cu respectarea resortului ministerial (există „tot atâtea Consilii, câte teme avem”), semnătura sa obligând întregul guvern naţional respectiv, în faţa căruia este responsabil, după cum este responsabil în faţa propriului parlament naţional şi a concetăţenilor săi care au ales şi au legitimat respectivul legislativ şi, indirect, guvernul din care face parte.[8]

„Consiliul reprezintă instituţia unde interesele statelor membre se confruntă şi sfârşesc, în general, printr-un compromis. Este instanţa legislativă care adoptă reglementări şi directive ce fixează cadrul vieţii comunitare şi armonizează legislaţiile.”[9]

Conceput iniţial ca o instituţie lipsită de orice infrastructură proprie necesară achitării sale de sarcini, Consiliul Uniunii Europene (de Miniştri) s-a văzut depăşit de munci şi atribuţii, prin creşterea cantitativă şi calitativă a activităţilor sale şi printr-o multiplicare a combinaţiilor sale sectoriale, pentru ca să rezide în prezent în mai mult de 20 de compoziţii diferite, infrastructura sa cuprinzând din 1958 Comitetul reprezentanţilor permanenţi (miniştri de externe ai statelor membre) cu rol de a-l asista, grupuri de lucru formate din peste 200 de funcţionari naţionali, aflate sub dubla coordonare a Comitetului reprezentanţilor permanenţi şi a Secretariatului Consiliului UE.[10]

Din punct de vedere structural, Consiliul are două nivele: politic şi administrativ, iniţial doar miniştri de externe fiind implicaţi în activităţile Consiliului, însă, după extinderea competenţelor UE, toate ministerele naţionale participând la lucrările Consiliului, ultimii miniştri care s-au întrunit în cadrul Consiliului fiind la finele anilor ’90 cei ai apărării din statele membre.[11]

Între anii 1970 şi 1985 Consiliul de Miniştri a fost marcat de o insuficienţă a capacităţii sale de decizie, pe lângă dificultatea armonizării intereselor statelor membre (mai pregnant ilustrate în cele 6 luni în care fiecare stat deţine prin reprezentantul său preşedinţia rotativă a instituţiei), existând mai multe obstacole datorate procedurilor complicate de luare a deciziilor, modalităţile de adoptare prin vot fiind trei: majoritatea simplă, majoritatea calificată şi unanimitatea.[12]

Prin lărgirile succesive ale CEE şi apoi UE din 1973 (Danemarca, Irlanda, Marea Britanie), 1981 (Grecia), 1986 (Portugalia şi Spania), 1995 (Austria, Finlanda, Suedia), 2004 (Cehia, Cipru, Estonia, Lituania, Letonia, Malta, Polonia, Slovacia, Slovenia, Ungaria), 2007 (Bulgaria şi România) şi 2013 (Croaţia), complicaţiile au crescut odată cu mărirea numărului de membri şi implicit al numărului de miniştri din Consiliul UE.

Deşi, în total, există nouă configuraţii distincte ale Consiliului (1. afaceri generale şi relaţii externe, 2. afaceri economice şi financiare, 3. justiţie şi afaceri interne, 4. forţă de lucru, politică socială, sănătate şi consum, 5. competitivitate: piaţă internă, industrie ş cercetare, 6. transport, telecomunicaţii şi energie, 7. agricultură şi pescuit, 8. mediu înconjurător, 9. tineret şi cultură), acesta rămâne, cu siguranţă, o unică instituţie.[13]

 „Consiliul asigură coordonarea politicilor economice generale ale statelor membre şi dispune de putere de decizie.” (art.202 din Tratatul Comunităţii Europene, Tratatele Consolidate).[14]

Neaplicarea posibilităţii oferite totuşi de Tratatul Comunităţii Economice Europene de a delibera şi decide în multe domenii cu majoritatea calificată, extinderea Comunităţii Europene în 1973 (Danemarca, Marea Britanie şi Irlanda) şi incapacitatea statelor membre de a ajunge la un acord, după realizarea obiectivelor pieţei comune, asupra unor obiective comune mai ambiţioase, au adus Consiliul într-un „impas decizional”, din care s-a sperat că se va ieşi prin crearea Consiliului European al şefilor de stat şi de guvern (1974), care a instituţionalizat conferinţele la vârf care se ţineau înainte la intervale neregulate şi a încercat să funcţioneze ca o autoritate politică chemată să faciliteze lucrările Consiliului de Miniştri şi ale altor organe ale Comunităţii, fixându-le priorităţi şi orientări clare.[15] Totodată, Consiliul European dă Uniunii impulsul necesar dezvoltării sale şi aplanează divergenţele care nu pot fi depăşite în Consiliul de Miniştri.[16]

În realitate, după instituirea Consiliului European, Consiliul de Miniştri a mai pierdut din capacitatea şi din autoritatea sa decizională, devenind uzuală practica de a lăsa şefilor de stat şi de guvern grija de a lua deciziile importante.[17]

O dinamizare a procesului decizional în sânul Consiliului de Miniştri a fost înregistrată prin Actul Unic European din 1986 şi, graţie obiectivului, împărtăşit de toate statele membre, de realizare a pieţei interioare. În loc de a aborda, în ceea ce priveşte fondul chestiunii, refuzul statelor membre de a aplica principiul de vot al majorităţii, Actul Unic a stabilit o legatură abilă între principiul majoritar şi deciziile necesare realizării pieţei interioare. În practică, s-a putut vedea că, începând din 1986, procesul decizional în sânul Consiliului s-a accelerat şi că deciziile luate cu majoritate au devenit norma.[18]

Analizând schimbările din CE provocate de Actul Unic European, care a introdus majoritatea calificată în multe situaţii în locul normei unanimităţii, putem observa că „procesul de decizie a devenit mai rapid, încât în doar cinci ani s-a putut crea piaţa unică în Europa.”[19]

În acest sens, se cuvine să amintim teoria politologului greco-american G. Tsebelis[20] despre „jucătorii cu capacitate de veto”, conform căreia „fiecare nou rezultat al unei politici reprezintă o îndepărtare de la rezultatul anterior, sau de la status quo. Pentru ca status quo-ul să se schimbe, trebuie ca un număr anumit de decidenţi individuali sau colectivi să fie de acord cu această schimbare.”[21]

Aplicând teoria sa la evoluţia UE, „Tsebelis argumentează că această procedură de vot a făcut trecerea de la o situaţie cu multipli jucători cu capacitate de veto (anume, în condiţiile în care era cerută unanimitatea, fiecare guvern naţional era un astfel de jucător) la o altă situaţie, în care acum există un singur jucător cu capacitate de veto, anume cel colectiv: Consiliul de Miniştri.”[22]

Deci jucătorii partizani cu capacitate de veto au fost înlocuiţi cu un unic jucător instituţional cu aceeaşi capacitate de veto, însă sub formă colectivă.[23]

Tratatul de la Maastricht din 1992 (ratificat în 1993) a suprimat distincţia, păstrată în Actul Unic European, între Consiliul de Miniştri şi sesiunile Consiliului în cadrul relaţiilor externe. În materie de politică externă şi de securitate comună şi de cooperare în domeniile justiţiei şi afacerilor externe tot Consiliul a rămas competent, fiind inclusă şi posibilitatea ca în cadrul politicii externe şi de securitate comună să fie luate, în condiţii particulare, anumite decizii cu majoritate calificată, noua denumire oficială – Consiliul Uniunii Europene – reflectând astăzi coerenţa dintre cei trei pilieri (primul pilier fiind politicile comunitare economice, ecologice, ştiinţifice şi energetice) ai Uniunii Europene.[24]

Acest Tratat asupra UE a introdus procedura de codecizie în chestiunile legate de primul pilier (pilon), mărind atribuţiile Parlamentului European, multe acte legislative fiind adoptate împreună de Parlament şi Consiliu, acesta din urmă putând să adopte, să modifice sau să respingă propunerea Comisiei UE. Pentru ceilalţi doi pilieri, Consiliul are  o putere fie de decizie, fie de iniţiativă. Unanimitatea este regulă pentru toţi cei trei pilaştri, dar pot fi luate decizii cu majoritatea calificată, mai ales pentru realizarea de acţiuni comune. Sectoarele primului pilastru pentru care se cere unanimitatea sunt: politica fiscală, industria, cultura, Fondul european pentru dezvoltare regională şi Fondul social european, ca şi programul cadru pentru cercetare şi dezvoltare tehnologică.[25]

Tratatul de la Amsterdam din 1997 (ratificat în 1999) a mai introdus varii reforme instituţionale, întărind prevederile favorabile cooperării şi înfiinţând funcţia de Înalt Reprezentant al UE pentru politica externă şi de securitate comună, iar Tratatul de la Nisa din 2001 (ratificat în 2003) a reformat Comisia şi Consiliul (stabilind o nouă pondere a voturilor), a extins puterea votului majoritar, a adoptat Carta Europeană a Drepturilor Fundamentale.[26]

Pornind de la hotărârile luate la Amsterdam (un comisar pe stat membru, plus un acord pe noua pondere a voturilor – cf. protocolul anexa nr.7), la 11 decembrie 2000 se ajunge la Nisa la un complicat acord privind cele 4 puncte rămase în discuţie la Amsterdam: 1. un comisar pe stat membru şi un număr maxim de 27 de comisari în UE lărgită după 2007; 2. majoritatea calificată, procedura prin care sunt adoptate mai mult de 80% din deciziile consiliului, este extinsă la 29 de noi articole, unanimitatea continuând să controleze vreo 30 de articole privind domeniile considerate esenţiale de un stat membru sau altul (fiscalitate, politică socială); 3. stabilirea noii ponderi a voturilor în Consiliu, statuând majoritatea calificată: cei patru „mari” obţin o cvasitriplare a voturilor lor – 29 în loc de 10 sau chiar, în cazul Spaniei 27 în loc de 8, însă această nouă pondere a majorităţii calificate este însoţită de 2 condiţii suplimentare, care neutralizează mult această reechilibrare, şi anume: pe de o parte, orice decizie, pentru a fi adoptată, trebuie susţinută de majoritatea statelor (adică de cel puţin 8 state din cele 15 membre în total până în 2004 şi 12 din cele 25 de state membre începând din 2004), ceea ce conferă o capacitate considerabilă de blocaj din partea statelor „mici”; pe de altă parte, orice decizie, pentru a fi adoptată, trebuie să beneficieze de susţinerea statelor care reprezintă cel puţin 62% din populaţia UE, ceea ce teoretic permite Germaniei (statul cel mai mare din punct de vedere demografic: peste 80 de milioane de locuitori) să-şi exploateze avantajul oferit de numărul populaţiei; 4. cooperări sporite, prin eliminarea dreptului de veto de care dispunea fiecare stat membru, însă cu destule limite, dintre care cele mai importante se referă la domeniul apărării.[27] Tratatul de la Nisa a fost ratificat în 2003.

În privinţa regulilor de preferinţă socială utilizate, Consiliul UE face apel la „supermajorităţi” sau „majorităţi calificate”, o regulă mai strictă decât cea a majorităţii simple, dar şi la o altă regulă majoritară specială: cea a voturilor ponderate potrivit mărimii populaţiei statelor membre: „Conform Tratatului de la Nisa, pentru adoptarea unei decizii potrivit acestui mecanism, este necesar să se ia în considerare, alături de numărul total de voturi în favoarea deciziei, şi numărul statelor care votează, precum şi ponderea populaţiei statelor care votează pentru acea decizie.”[28]

Iar în ce priveşte viitorul Consiliului în cadrul UE, cităm din proiectul Constituţiei UE (respins prin referendum în Franţa şi Olanda în 29 mai şi, respectiv, 1 iunie 2005): „Prin Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa din 18 iulie 2003, se stabileşte cu privire la modalităţile de luare a deciziilor în Consiliul de Miniştri ca: 1. Atunci când Consiliul European sau Consiliul de Miniştri hotărăşte cu majoritatea calificată, aceasta se defineşte ca întrunind majoritatea statelor membre, reprezentând cel puţin 3/5 din populaţia Uniunii; 2. Majoritatea calificată necesară este constituită din 2/3 din statele membre, reprezentând cel puţin 3/5 din populaţia Uniunii atunci când Constituţia nu obligă Consiliul European sau Consiliul de Miniştri să hotărască pe baza unei propuneri a Comisiei sau atunci când Consiliul European şi Consiliul de Miniştri nu hotărăsc la iniţiativa ministrului afacerilor externe al Uniunii; 3. Dispoziţiile alin.1 şi 2 produc efecte de la 1 noiembrie 2009, după organizarea de alegeri parlamentare europene, conform dispoziţiilor art.9; 4. Atunci când Constituţia prevede în partea a III-a că legile europene şi legile-cadru europene sunt adoptate de Consiliul de Miniştri conform unei proceduri legislative speciale, Consiliul European poate, din proprie iniţiativă şi în unanimitate, după o perioadă de examinare de minimum şase luni, să adopte o decizie prin care să autorizeze adoptarea acestor legi sau legi-cadru conform procedurii legislative ordinare. Consiliul European hotărăşte după consultarea Parlamentului European şi informarea parlamentelor natţonale. Atunci când Constituţia prevede în partea a III-a că, într-un domeniu determinat, Consiliul de Miniştri hotărăşte în unanimitate, Consiliul European poate, din proprie iniţiativă şi în unanimitate, să adopte o decizie europeană prin care să autorizeze Consiliul de Miniştri să hotărască în acel domeniu cu majoritate calificată. Orice iniţiativă luată de Consiliul European pe baza unui paragraf este transmisă parlamentelor naţionale cu cel puţin patru luni înainte de adoptarea unei decizii.”[29]

După ratificarea la 3 noiembrie 2009 a Tratatului de Reformă de la Lisabona semnat la 19 octombrie 2007, prin amendarea tratatelor de la Roma (1957) şi de la Maastricht (1992/1993), primul tratat dintre ele, Tratatul de instituire a Comunităţii Economice Europene, fiind redenumit Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, au mai fost făcute unele modificări semnificative în sensul: trecerii de la unanimitatea de voturi la votul cu majoritate calificată în mai multe domenii din cadrul Consiliului de Miniştri (dar regulile stabilite prin Tratatul de la Nisa, semnat în 2001 şi ratificat în 2003, au rămas în vigoare până la 1 noiembrie 2014), o schimbare a calculului majorităţii, acordarea mai multor puteri Parlamentului European, formând o legislatură bicamerală, alături de Consiliul de Miniştri, conform procedurii legislative ordinare, recunoaşterea obligativităţii respectării drepturilor fundamentale ale cetăţenilor UE prin conferirea unei forţe juridice obligatorii depline, cu o valoare juridică egală cu cea a tratatelor, Cartei Drepturilor Fundamentale a UE, document creat la 2 octombrie 2000 şi ratificat la 7 decembrie 2000 în cadrul Consiliului European de la Nisa, conferirea personalităţii juridice europene consolidate (şi UE, nu doar CEE), crearea postului de preşedinte permanent al UE (cu un mandat de doi ani şi jumătate; primul ales a fost belgianul Herman Achille van Rompuy care a avut două mandate între anii 2009 şi 2014, apoi a fost succedat între anii 2014 şi 2019 de polonezul Donald Tusk, care şi el a avut tot un mandat dublu; în prezent, funcţia fiind deţinută de belgianul Charles Michel) prin transformarea celui de preşedinte al Consiliului European, înfiinţarea funcţiei de ministru de externe al UE („Înaltul Reprezentant al UE pentru politica externă şi de securitate comună”/Vicepreşedintele Comisiei Europene), reducerea numărului de comisari cu o treime, precum şi altele mai puţin importante.[30]

Tratatul de la Lisabona păstrează principiul dublei majorităţi în cadrul voturilor: cetăţeni şi state membre. Cu câteva excepţii, Tratatul instituie poziţii de egalitate pentru Parlamentul European şi Consiliu în ceea ce priveşte statutul de legislator în domenii în care acest principiu nu se aplica anterior, în principal în ceea ce priveşte elaborarea bugetului UE (Parlamentul beneficiază de paritate deplină), politica agricolă, justiţia şi afacerile interne. Tratatul a intrat în vigoare la 1 decembrie 2009, după ce a fost ratificat de toate cele 27 de state membre.[31]

Atunci când deliberează şi votează un proiect de act legislativ, Consiliul se întruneşte în şedinţă publică. Fiecare sesiune a Consiliului este divizată în două părţi, consacrate deliberărilor privind actele legislative ale Uniunii, respectiv activităţilor fără caracter legislativ. Preşedinţia Consiliului va continua să se schimbe o dată la 6 luni, dar apare şi constituirea unor grupuri prestabilite de câte 3 state membre care vor asigura preşedinţia timp de 1 an şi jumătate, ceea ce se spera că va asigura o mai bună continuitate a lucrărilor.[32]

În domeniile în care Uniunea nu dispune de competenţe exclusive, un minim de nouă state membre pot institui o cooperare consolidată. Acţiunile de cooperare consolidată trebuie autorizate de Consiliu, după obţinerea aprobării Parlamentului European. Pentru chestiunile din domeniul politicii externe şi de securitate comună se aplică exclusiv unanimitatea.[33]

În domeniul politicii europene comune de securitate şi apărare, Tratatul de la Lisabona introduce o clauză de apărare reciprocă, conform căreia toate statele membre sunt obligate să sprijine un stat membru în caz de atac/agresiune la adresa sa. O clauză de solidaritate stipulează că Uniunea şi fiecare dintre statele sale membre trebuie să acorde asistenţă, prin toate mijloacele posibile, unui stat membru afectat de o catastrofă naturală sau provocată de om ori de un atac terorist. O „cooperare structurată permanentă” este disponibilă tuturor statelor membre care se angajează să participe la programele europene în materie de echipamente militare şi să furnizeze unităţi de luptă disponibile pentru acţiuni imediate. Pentru instituirea unei astfel de cooperări, este necesar un vot cu majoritate calificată în Consiliu, după consultarea Vicepreşedintelui Comisiei/Înaltului Reprezentant al UE pentru politica externă şi de securitate comună.[34]

Tratatul de la Lisabona a consolidat considerabil principiul subsidiarităţii prin implicarea parlamentelor naţionale în procesul decizional al UE.[35]

Au fost introduse câteva domenii noi sau extinse politicile în domeniul mediului, care includ acum combaterea schimbărilor climatice, precum şi în domeniul energiei („verzi”, ecologice), care fac noi referiri la solidaritate şi securitate, precum şi la interconectarea aprovizionării. În plus, drepturile de proprietate intelectuală, sportul, spaţiul, turismul, protecţia civilă şi cooperarea administrativă pot face în prezent obiectul unor eventuale decizii ale UE, iar Curtea de Justiţie a UE a primit atribuţii lărgite, cu excepţia politicii externe şi de securitate comună, toate activităţile Uniunii fiind acum de competenţa Curţii, unde accesul pentru persoanele fizice este simplificat.[36]

ORGANIZARE, FUNCŢIONARE ŞI ATRIBUŢII

Consiliul prezintă în acelaşi timp caracteristicile proprii atât ale unei organizaţii supranaţionale, cât şi ale unei organizaţii interguvernamentale, care ia decizii cu majoritate calificată în anumite chestiuni şi în unanimitate în altele. Prin procedurile, metodele, practicile şi chiar prin controversele sale, Consiliul UE dă dovadă de un înalt grad de solidaritate şi încredere, care foarte rar se constată în relaţiile dintre state.[37]

Principala funcţie a Consiliului consistă în reprezentarea intereselor statelor membre la nivelul Uniunii Europene. Consiliul dispune concomitent de o competenţă generală de decizie, ceea ce atestă că interesele statelor membre determină în esenţă politica UE şi contează asupra interesului comunitar, interes reprezentat prin Comisia Europeană şi Parlamentul European.[38]

Consiliul este prezidat „pe rând de fiecare stat membru al Consiliului pe o durată de şase luni, într-o ordine stabilită de Consiliu, cu unanimitate” (art.203 din Tratatul de la Amsterdam, 1997). Preşedinţia Consiliului are un rol important, care a crescut pe măsură ce a au fost suplimentate competenţele Uniunii. Atribuţiile sale consistă în: organizarea şi prezidarea tuturor reuniunilor, elaborarea de compromisuri acceptabile şi găsirea de soluţii pragmatice la problemele supuse examinării Consiliului, garantarea coerenţei şi continuităţii deciziilor.[39] De exemplu, în anul 2006 preşedinţia Consiliului a fost asigurată de Austria, între ianuarie şi iunie, şi Finlanda, între iulie şi decembrie.[40] În prezent, Franţa asigură această preşedinţie în primul semestru al anului 2022.

La început, Consiliul dispunea de o competenţă decizională exclusivă în toate domeniile de activitate ale Comunităţii. Chiar şi competenţele executive îi reveneau în cea mai mare parte. Deşi poziţia sa în interiorul sistemului instituţional nu s-a modificat fundamental, Consiliul trebuie în prezent să-şi delege puterile sale executive Comisiei şi să împartă puterea sa decizională cu Parlamentul în ceea ce priveşte bugetul, politica de asociere şi încheierea de tratate de extindere a UE.[41]

Consiliul deliberează în urma unui drum lung şi complicat, presărat cu suişuri şi coborâşuri în chip de etape: elaborarea de către Comisie a unei propuneri, prezentarea în faţa Consiliului, transmiterea la Comitetul Economic şi Social şi, mai ales, la Parlamentul European, examinarea propunerii de către un grup de lucru al Consiliului, format din funcţionari ai statelor membre, dezbaterile în Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi, revenirea la Consiliu a textului modificat, amendat de Parlamentul European şi, eventual, decizia Consiliului (conform art.251 din Tratatul de la Amsterdam), pentru tot ce este legat de armonizarea legislaţiilor fiind necesară codecizia Consiliului şi a Parlamentului.[42]

„Noua procedură de codecizie funcţionează în prezent astfel: a). dacă Parlamentul şi Consiliul îşi dau acordul faţă de propunerea Comisiei, ea este aprobată; b). dacă sunt în dezacord, Parlamentul poate fie să accepte poziţia comună a Consiliului, fie să o respingă sau să o amendeze cu o majoritate din membrii săi; c). dacă nu se acceptă amendamentele de către Consiliu, se reuneşte o întâlnire de conciliere, după care Parlamentul şi Consiliul aprobă înţelegerea încheiată. Dacă cele 2 instituţii sunt încă incapabile să se pună de acord, propunerea (Comisiei) nu este adoptată.”[43]

Datorită introducerii << procedurii de cooperare >> (art.189 C din Tratatul Comunităţii Europene) între Consiliu şi Parlament şi a  << procedurii de codecizie >> (art.189 B din Tratatul Comunităţii Europene) în Tratatul asupra Uniunii Europene, influenţa parlamentară asupra legislaţiei CE şi UE a crescut în mod progresiv în proporţii importante.[44]

În domeniul Uniunii economice şi monetare, Consiliul este competent, pe baza recomandării Comisiei, pentru coordonarea şi supravegherea politicilor bugetare naţionale.[45]

Poziţia încă dominantă a Consiliului în sânul sistemului instituţional este în principal limitată de faptul că, cu câteva excepţii aproape minore, el nu poate acţiona în domeniile de competenţă relevantă ale UE decât pe baza unei propuneri primite din partea Comisiei, ai cărei reprezentanţi participă de altfel la fiecare reuniune a Consiliului şi a organelor plasate sub autoritatea sa, având în orice moment dreptul de a modifica sau de a retrage propunerea Comisiei.[46]

Cum Consiliul nu poate modifica o propunere a Comisiei decât în unanimitate, dar poate într-un mare număr de cazuri să o adopte cu majoritatea calificată, rareori se întâmplă ca deciziile să fie luate în sânul Consiliului fără asentimentul Comisiei. În schimb, în politica externă şi de securitate comună (PESC), Comisia şi statele membre îşi împart dreptul de iniţiativă (art.J.8, paragraful 3 din Tratatul UE), în timp ce în ceea ce priveşte domeniul justiţiei şi afacerilor interne, acest drept revine în mod esenţial statelor membre (art.K.3, paragraful 2 din Tratatul UE).[47]

Bazele juridice pe care funcţionează Consiliul sunt art.145-148 şi 150-154 din Tratatul CE. Şase responsabilităţi de bază are Consiliul: 1. aprobarea legilor europene (în multe contexte legiferează în comun cu Parlamentul European), 2. coordonarea politicilor economice generale ale statelor membre, 3. încheierea de acorduri internaţionale între UE şi una sau mai multe state sau organizaţii internaţionale, 4. aprobarea bugetului UE, împreună cu Parlamentul, 5. dezvoltarea politicii externe şi de securitate comună a UE (PESC), bazându-se pe direcţiile hotărâte de Consiliul European, 6. coordonarea cooperării între tribunalele naţionale şi poliţie în materie penală.[48]

În privinţa legislaţiei UE, regula generală este că, în mod normal, Comisia este responsabilă pentru garantarea aplicării corecte a legislaţiei UE, iar Consiliul acţionează doar la propunerea Parlamentului, cu care împarte funcţia legislativă. Referitor la aprobarea bugetului anual, această atribuţie o au în comun Consiliul şi Parlamentul, însă, în cazul în care ele nu se pun de acord, normele prevăd ca decizia finală asupra << cheltuielilor obligatorii >> să fie luată de Consiliu (în principal agricultura şi cheltuielile derivate din acordurile internaţionale cu statele care nu aparţin UE), în timp ce pentru cheltuielile << neobligatorii >> şi aprobarea finală a bugetului în exerciţiu ultimul cuvânt îl are Parlamentul European.[49]

Normele comunitare, adoptate de Consiliu (sau de Parlament şi de Consiliu în cadrul procedurii de codecizie) pot avea forma de: – regulamente aplicabile direct fără necesitatea de a fi actualizate prin aprobări naţionale; – directive (obligatorii pentru statele membre în ce priveşte rezultatul la care trebuie să se ajungă, păstrând competenţa organelor naţionale în privinţa formei şi a mijloacelor); – decizii (obligatorii în toate elementele lor pentru destinatarii desemnaţi de ele, care pot fi statele membre, o persoană juridică şi o persoană fizică); – recomandări şi – păreri (neobligatorii). Legislaţia comunitară, cuprinzând poziţiile comune ale Consiliului transmise Parlamentului European, este publicată în „Gazeta oficială”, în toate limbile oficiale ale UE.[50]

Fiecare stat membru are propria delegaţie naţională la Bruxelles: reprezentanţă permanentă, formată de obicei din diplomaţi cu mare experienţă. Aceştia se reunesc în Comitetul reprezentanţilor permanenţi (Coreper), care pregăteşte sesiunile ministeriale, se întâlneşte săptămânal şi are ca principal rol să facă astfel încât doar cele mai dificile şi delicate chestiuni să fie tratate la nivel ministerial, deci să decongestioneze agenda miniştrilor. În acelaşi sens, Coreper tutelează relaţiile dintre diferitele şi numeroasele grupuri de lucru din Consiliu, compuse din experţi naţionali, care examinează în detaliu propunerile Comisiei şi indică, printre altele, punctele de acord şi dezacord ale Cosiliului cu aceste propuneri venite din partea Comisiei.[51]

Coreper, compus din ambasadori ai statelor membre la Comunităţi, „are drept sarcină pregătirea lucrărilor Consiliului” (art.207 din Tratatul CE, Tratatele Consolidate), asigurând urmărirea dosarelor şi pregătindu-le pentru discutarea lor în Consiliu, tot acest dispozitiv fiind alimentat şi întreţinut de fluxurile zilnice de instrucţiuni şi convorbiri telefonice ale funcţionarilor între Bruxelles şi capitalele statelor membre.[52]

De remarcat faptul că locul central al Coreper este din ce în ce mai ameninţat, apărând un Comitet special propriu al miniştrilor agriculturii din statele membre, ca dovadă a atenţiei speciale acordate acestui domeniu, dar şi un Comitet financiar similar, format din cei 11 miniştri de finanţe ai ţărilor care au adoptat moneda unică europeană (euro) la 1 ianuarie 1999, de unde reprezentanţii permanenţi sunt marginalizaţi.[53]

În acest fel, se poate afirma că acest sistem cadru european „este supus aceloraşi tensiuni ca şi structurile statelor: pe de o parte, o explozie a funcţiilor, administraţiile << tehnice >> naţionale organizându-se între ele pentru a se ocupa de domeniile lor de competenţă; pe de altă parte, eforturi – uneori disperate – pentru a menţine o perspectivă globală (în cadrul Comunităţilor Europene, reafirmarea misiunii coordonatoare a miniştrilor Afacerilor Externe şi a COREPERULUI).[54]

Secretariatul General furnizează infrastructura administrativă şi materială a Consiliului la toate nivelurile, constituind un element de continuitate în procedura Consiliului şi având în grijă actele şi arhivele Consiliului. Secretarul General este numit de Consiliu în unanimitate. Serviciul juridic are scopul de a asista Consiliul şi comitetele în toate problemele juridice.[55]

Secretarul General sprijină buna funcţionare a Consiliului, ajutându-l să elaboreze şi să aplice deciziile politice, precum şi să dezvolte dialogul politic cu ţările care nu sunt membre ale UE, fiind la rândul său asistat de un vice-secretar general responsabil cu afacerile curente ale Secretariatului General.[56]

În ultimii ani, după 1993, Consiliul a făcut mari eforturi pentru a face mai accesibilă cetăţenilor activitatea sa, aplicând măsuri de mărire a transparenţei prin asigurarea accesului publicului la voturile asupra actelor legislative, cu motivările respective, la documentele şi unele dezbateri din Consiliu prin publicaţii, transmisii televizate, conferinţe de presă, difuzarea de note şi comunicate oficiale.[57]

Reuniunile Consiliului sunt manifestări de anvergură, la care miniştrii sunt însoţiţi şi susţinuţi de experţi, putând fi prezente peste 100 de persoane. De aceea, din ce în ce mai des, au loc întâlniri „informale” ale Consiliului, în diversele sale compoziţii, în care miniştrii se reunesc între ei, doar atunci când sunt de rezolvat probleme speciale importante fiind organizate consilii mixte („Jumbo”) la care participă miniştri naţionali de la cel puţin 2 ministere competente din fiecare stat membru.[58]

Înainte ca miniştrii să se întâlnească în Consiliu, cea mai mare parte din munca administrativă este făcută de nivelul administrativ. Propunerile Comisiei sunt discutate şi negociate iniţial în comitetele şi grupurile de lucru foarte numeroase existente în legătură cu Consiliul, ca şi între reprezentanţii permanenţi ai statelor membre (Coreper), şi numai dacă nu se ajunge la un acord ori soluţie comună la aceste niveluri, miniştrii se implică direct în negocieri.[59]

Independent de modalităţile de vot aplicabile în fiecare speţă de caz în parte, Consiliul este, prin însăşi funcţionarea sa, o maşină de căutare a consensului între statele membre, deciziile fiind luate succesiv la trei niveluri ierarhice: 1. funcţionarii naţionali care formează numeroasele grupuri de lucru având sarcini tehnico-administrative de examinare a propunerilor Comisiei; 2. Comitetul reprezentanţilor permanenţi, format din ambasadorii statelor membre, deci deja un nivel politic, care intermediază între statele membre şi UE, căutând să elimine divergenţele de interese care mai subzistă între statele membre şi să pună la punct o decizie susceptibilă, în anumite situaţii, de a fi adoptată cu majoritate calificată în Consiliu, asigurând totodată un strâns şi permanent contact cu Comisia şi cu funcţionarii naţionali din grupurile de lucru şi din organele consultate de Comisie în faza de pregătire a propriilor decizii; 3. Consiliul de Miniştri ai UE, nivelul politic superior decizional.[60]

Cu cât participarea Consiliului UE la procesul de codecizie alături de Parlamentul UE este mai profundă, cu atât este mai importantă distincţia dintre unanimitate (care solicită acordul tuturor guvernelor faţă de propunerile legislative) şi majoritatea calificată de vot (ale cărei decizii pot fi luate cu aproximativ 70% din ponderea voturilor statelor membre în Consiliu).[61]

Cu toate acestea, negociatorii UE, fie ei experţi, funcţionari ai statelor, reprezentanţi permanenţi ai lor sau miniştrii naţionali, încearcă întotdeauna să găsească cel mai larg consens posibil, chiar dacă din punct de vedere formal voturile se dau pe baza regulii majorităţii calificate de vot (MCV), motivul principal fiind faptul că absenţa unuia sau mai multor state membre din blocul majorităţii şi poziţia ei separată la vot ar afecta atât legitimitatea UE în respectivul(ele) stat(e), cât şi soliditatea şi imaginea UE în ansamblu, putând provoca euroscepticism faţă de regulile şi mecanismele de organizare şi funcţionare a UE şi faţă de viitorul integrării şi extinderii UE.[62]

În această privinţă, activităţile Consiliului UE şi ale celorlalte organisme subsidiare se pot înscrie între caracteristicile specifice cooperării multipersonale ca tip de acţiune colectivă, deoarece se obţine un beneficiu net prin evitarea capcanei echilibrului pentru că participarea fiecărei persoane este esenţială şi pentru că fiecare cunoaşte aceasta şi ştie şi că toţi ceilalţi cunosc asta, după cum descrie „contribuţia fiecăruia” (al cărei moment de producere este numit „punct focal”) Thomas Schelling.[63]

Cooperarea şi coordonarea multipersonală presupune şi combinaţia dintre presiunile psihologice şi cele strategice folosite pentru a-i convinge pe ceilalţi de necesitatea unei acţiuni comune, ca şi apelul la un tip de soluţie instituţională (vezi procedura de codecizie sau tehnicile de mediere din grupurile tehnice şi de experţi ale UE) pentru ieşirea din conflictul de interese (vezi practicile şi procedurile pentru obţinerea consensului sau a unanimităţii în Consiliul UE).[64]

De asemenea, se aplică teoria lui M. Olson[65] privind puterea celor mici în acţiunea pe scară largă („the by-product theory”), care explică de ce grupurile mari sunt incapabile şi chiar dezinteresate să nege succesele, beneficiile, avantajele individuale ale celor mici, chiar ale celor care nu contribuie la atingerea scopurilor grupului, deoarece doresc să-i atragă, să-i convingă şi să-i păstreze pe (potenţialii) membri (vezi politica de extindere a UE, dar şi prevederile referitoare la menajarea sensibilităţilor intereselor naţionale ale statelor membre, gen compromisul de la Luxemburg 1966 sau de la Ioannina 1994, ca şi regulile necesare atingerii majorităţii calificate sau atingerii minorităţii de blocaj)[66], în plus, fiind evidentă realitatea unei interdependenţe între acţiunile strategice ale grupurilor aflate în competiţie pentru atingerea obiectivelor proprii şi transformarea lor prin compromis în scopuri comune (vezi stabilirea ponderii voturilor statelor membre ale UE înainte şi după 1 XI 2004).^[67]

Trebuie subliniat faptul că <<deşi Consiliul UE este o entitate juridică unică, el reunește vreo 10 „formațiuni” specializate diferite în funcție de subiectul dezbătut. Cea mai importantă dintre cele 10 grupe este Consiliul Afaceri Generale, care are un rol special de coordonare și răspunde de aspectele instituționale, administrative și orizontale, cu toate că nu există o ierarhie între formațiunile Consiliului. De asemenea, deşi Consiliul Afaceri Generale are un domeniu de competență special, oricare dintre cele 10 formațiuni ale Consiliului poate adopta un act care să se afle în domeniul de competență al unei alte grupe, fără a se menţiona neapărat în actul legislativ adoptat de Consiliu care a fost formațiunea ce l-a adoptat. La reuniunile Consiliului participă miniștri sau secretari de stat din fiecare stat membru. Ei au dreptul de a angaja guvernul țării lor prin vot. De multe ori, sunt invitați și comisarii europeni responsabili de domeniile respective, iar Banca Centrală Europeană este invitată în cazurile în care ea este cea care lansează procedura legislativă.>>[68]

PROCEDURI DE VOT ŞI PRACTICI POLITICE

            Consiliul UE poate decide prin: – majoritate simplă (azi, aceasta înseamnă votul favorabil a 14 state membre); – majoritate calificată (adică, în prezent, vot favorabil din partea a 55% dintre statele membre, reprezentând minim 65% din totalul populaţiei UE); – unanimitate (respectiv, toate voturile sunt favorabile).[69]

„Majoritatea calificată este metoda standard de vot în cadrul Consiliului, folosită pentru aproximativ 80 % din legislația UE. Reuniunile sunt prezidate de ministrul statului membru care deține președinția semestrială a Consiliului. Excepție face Consiliul Afaceri Externe, care este, de regulă, prezidat de Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate. Consiliul decide prin majoritate simplă, prin majoritate calificată sau prin vot unanim, în funcție de decizia care trebuie luată. Consiliul poate vota numai dacă sunt prezenți majoritatea membrilor săi.”[70]

În pofida recursului din ce în ce mai frecvent la votul cu majoritatea calificată, căutarea consensului caracterizează, în practică, lucrările Consiliului la toate nivelurile. Chiar atunci când un stat membru are o poziţie care corespunde celei a majorităţii, el ştie că ar putea, în alte chestiuni, să se afle în minoritate şi să aibă nevoie de înţelegere din partea partenerilor săi. În plus, dezbaterile în sânul Consiliului sunt adesea marcate de coaliţii între statele membre, alianţe care se pot modifica rapid. Dacă unele state membre sunt izolate prea repede, este de presupus că nu se va putea obţine ulterior o majoritate calificată. Iată de ce, în practică, deciziile nu sunt luate cu majoritate decât în cazul în care unul sau mai multe state membre nu sunt doritoare sau capabile de un compromis.[71]

Foarte importantă pentru adoptarea deciziilor pe baza unanimităţii este confruntarea dintre majoritate şi minoritate (deseori formată dintr-o singură ţară sau două ţări care din interes propriu votează contra, mai rar din 3-4 ţări) în Consiliu, dar şi poziţia Comisiei, ale cărei propuneri reflectă propria agendă, sunt mai uşor de acceptat decât de modificat şi pot influenţa inclusiv alegerea procedurii (consultarea, cooperarea, acordul sau codecizia); astfel, în ciuda disensiunilor, unanimitatea este preferată, în funcţie de sugestia Comisiei, atunci când niciun stat membru nu doreşte menţinerea status-quo-ului, ci acceptă o evoluţie fie şi parţială spre atingerea scopului propriu, scop care adesea se intersectează cu cel comun.[72]

Dacă nu se opune nimeni, se pot adopta decizii cu unanimitate chiar numai cu votul pentru al câtorva state deoarece abtţnerile nu contează, ele nu se iau în calcul ca veto-uri (voturi contra), în timp ce în cazul majorităţii calificate fiecare vot contează foarte mult, un rol esenţial avându-l şi preşedintele de şedinţă (vezi art.9 din Regulile de Procedură în Consiliu şi Decizia 93/662 a Consiliului, amendată în 1999).[73]

De aceea, o practică des uzitată în culisele Consiliului este cea a schimbului echitabil de servicii (voturi), adică modelul tranzacţiei de voturi, care presupune negocieri între ţările membre privind comportamentul la vot în funcţie de presiunile interne, audienţa naţională a subiectului supus votului şi influenţa situaţiei social-politice din ţara respectivă, rezultatul final fiind închegarea unor coaliţii relativ stabile în cadrul Consiliului.[74]

Preferinţa pentru unanimitate poate fi explicată nu doar prin schimbul interesat de voturi, ci şi prin „cultura compromisului” (locul extrem de important deţinut de informaţii, negocieri, amendamente, consensualitate, responsabilitate, soluţii colective în practica UE), fiind esenţiale în acest sens contactele permanente dintre membri, care fac posibile cele mai bune alegeri ale momentelor şi mijloacelor de introducere a posibilelor înţelegeri şi compromisuri, precum şi interacţiunile Comisie-Consiliu sau Consiliu-COREPER.[75]

Prevalenţa deciziilor unanime întâmpină şi unele restricţii şi obstacole: informaţia incompletă, absenţa înţelegerilor, disciplina de partid, similaritatea proeminenţei rangurilor şi existenţa unei stabilităţi majore, însă acestea sunt mai uşor de depăşit în cazul UE, unde informarea şi comunicarea sunt foarte bune, există doar 15 (+1 reprezentant al Comisiei = 16) actori şi sute de comitete pregătitoare de experţi, plus COREPER care are oficiali permanenţi la Bruxelles şi în cea mai mare parte a cazurilor ia decizii de facto, înţelegerile sunt obligatorii, disciplina de partid nu există sau are o influenţă minimă, diferenţele de rang dintre negociatori sunt binevenite (nu este utilă tranzacţionarea voturilor atunci când poziţiile lor sunt prea apropiate, însă cu cât este mai mare diferenţa de interes dintre părţi faţă de o problemă cu atât mai mare este şi speranţa de câştig prin tranzacţionarea votului din perspectiva unei singure ţări, fiind foarte probabil ca majoritatea deciziilor luate de UE să nu fie de importanţă egală pentru fiecare stat membru), iar instabilitatea coaliţiilor este inofensivă sau chiar fecundă (deşi există mereu o majoritate stabilă ce formează o coaliţie de state membre care au deja o preferinţă în majoritatea deciziilor, divergenţele şi negocierile sau amendamentele succesive transformă această majoritate stabilă într-una mobilă din punct de vedere a componenţei, fără să-i dispară omogenitatea minimă necesară).[76] 

Aceste considerente, proceduri şi practici de elaborare a deciziilor UE par să confirme aserţiunile utilitariste contemporane potrivit cărora principiile dreptăţii ca imparţialitate (în care este inclusă în mod intrinsec echitatea) pot fi sursa unor împuterniciri şi răspunderi, a unor drepturi şi datorii, dreptatea constituind una dintre multele virtuţi sociale, o parte a concepţiei despre o societate mai bună, un element dintr-un ideal mai vast ce poate fi realizat prin aplicarea a două principii fundamentale: 1. principiul celei mai mari libertăţi egale: fiecare parte (persoană sau instituţie) participantă la o practică sau afectată de ea are un drept egal la cea mai largă libertate compatibilă cu o libertate similară a celorlalţi; 2. a. „principiul egalităţii echitabile a oportunităţii” şi b. „principiul diferenţei echitabile”: inegalităţile sunt arbitrare, cu excepţia cazului în care ele conduc la avantajul tuturor, iar poziţiile sociale şi funcţiile care le sunt ataşate sau pot fi dobândite sunt deschise tuturor.[77] Este vorba, deci, de aplicarea unei teorii contractualiste a imparţialităţii sau măcar de tentativa de a o pune în aplicare.[78]

Totuşi, chestiunea eticii votului şi cea a legitimităţii votului în Consiliul UE sunt prin definiţie subiective, iar adesea omise ori evítate, fiind dejucate sau manipulate uneori de verticala puterii (inclusiv de regulile sau de impulsurile ideologice şi birocratice ale sistemului instituţional european), verticală reprezentată atât de inşii care deţin funcţiile cele mai importante din structura ierarhică a UE cât şi de statele membre mai puternice, mai vechi sau mai “credibile” în cadrul comunităţii europene, lucru care duce de multe ori la blocajul raporturilor dintre UE şi cetăţenii săi (a se vedea controversele puternice privind viitorul UE, disputele între federalişti şi suveranişti, divergenţele majore referitoare la necesitatea impunerii unor drepturi speciale, tipice discriminării pozitive, pentru minorităţile rasiale sau sexuale ori neînţelegerile despre modul în care ar trebui să fie trataţi migranţii ilegali şi/sau refugiaţii ş.a.), pe de o parte, dar şi la apariţia şi consolidarea partidelor antieuropene sau eurosceptice, suveraniste/secesioniste (mai ales, din 2008-2009 încoace), pe de altă parte, sau chiar la abandonarea UE prin decizii “democratice” luate în urma unei consultări populare/referendum destul de discutabil desfăşurat, mai ales manipulat politic/propagandistic (cazul Brexit-ului este unic, până acum).

Tocmai pentru a fi sau a părea mai legitim votul, au fost introduse codecizia şi mecanismele complicate de reprezentativitate, ca şi ponderile necesare sau procentele minime de adoptare a deciziilor, respectiv de blocare a lor, în funcţie de numărul de ţări şi de mărimea/ponderea populaţiei lor. Însă realismul politic obligă deseori (şi o va face pe viitor tot mai des şi/sau mai clar) la renunţarea la astfel de complicate detalii, statele cele mai puternice (împreună, de cele mai multe ori) influenţând masiv ori chiar impunând recomandările şi tendinţele politice, directivele, iar în final, chiar votul. 

Unul dintre instrumentele esenţiale ale eficacităţii Consiliului este schimbarea preşedinţiei între statele membre la fiecare şase luni, preşedintele, cu sprijinul Secretariatului General al Consiliului – „memoria” acestei instituţii – pregăteşte lucrările Consiliului, conduce discuţiile şi caută obţinerea compromisului între statele membre, în realizarea acestei din urmă sarcini lucrând în strânsă cooperare cu Comisia, pentru că o soluţie de compromis deseori nu se poate găsi decât cu concursul ei.[79]

Preşedinţia Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului era trimestrială, în timp ce aceea a UE este semestrială şi rotativă. Rotarea Preşedinţiei Consiliului nu însemna că toate sesiunile se desfăşoară în ţara care exercită Preşedinţia, deoarece art.2 al Tratatului de Fuziune (sau Tratatului de la Bruxelles semnat la 8 aprilie 1965 şi intrat în vigoare la 1 iulie 1967 prin care se reuneau într-o unică structură instituţională cele 3 organisme executive ale CECO, Euratom şi CEE sub denumirea generică Comunităţile Economice Europene şi se instituiau: o comisie unică ca organ executiv – Comisia Europeană şi un consiliu unic drept organ de decizie – Consiliul de Miniştri)[80] stabilea că sesiunile din aprilie, iunie şi octombrie se desfăşoară la Luxembourg, celelalte având loc la Bruxelles, cu excepţia situaţiei în care se decide altfel (vezi în acelaşi sens art.1.3 al Regulamentului Interior al Consiliului, aprobat de către acesta prin Decizia 93/662/CE).[81]

Preşedintele Consiliului are competenţă în convocarea reuniunilor ordinare şi extraordinare ale acestuia, ca urmare a unei iniţiative proprii sau la cererea Comisiei sau a unui stat membru, stabileşte ordinea de zi a Consiliilor şi elaborează calendarul semestrial al Consiliului cu 7 luni înaintea fiecărei Preşedinţii, stabileşte contactele oficiale cu Preşedintele Comisiei, cu alţi membri ai acesteia cât şi cu ceilalţi membri ai Consiliului, în scopul impulsionării acţiunii comunitare.[82].

Interesantă pentru continuitatea şi soliditatea politicilor UE este şi practica „troicii comunitare”, formată din cei trei preşedinţi ai Consiliului (anterior, prezent şi viitor): „Preşedinţia Consiliului îşi asumă reprezentarea Uniunii şi, în această activitate, dacă este necesar, va fi secondată de catre statul membru care a exercitat Preşedinţia în semestrul anterior ca şi de către cel ce o va exercita în semestrul următor.” (§3 al art.5 Tratatul UE)[83]

Competenţele Consiliului sunt multiple şi complicate procedural. Astfel, Consiliul are competenţe derivate din apartenenţa sa la sistemul instituţional comunitar, având cele mai mari puteri: – coordonează politicile economice generale ale statelor membre şi – dispune de putere de decizie (art.145 al Tratatului Comunităţii Europene). El este „centrul de gravitaţie” al sistemului instituţional, ceea ce pare a confirma „slăbiciunea” şi „imaturitatea” procesului de integrare, având în vedere că Parlamentul şi Comisia sunt „tipic comunitare” şi în afara intereselor naţionale, spre deosebire de Consiliu, ale cărui atribuţii este drept că se diminuează progresiv.[84]

Competenţele normative ale Consiliului se referă la regulamente (norme generale) sau directive (referitoare la o situaţie precisă ce obligă la modificarea dreptului intern) ori decizii, însă această „putere legislativă” a Consiliului nu este absolută, Comisia având dreptul de iniţiativă legislativă (recomandarea). Dacă se doreşte de către Consiliu adoptarea unui act normativ într-o formă diferită decât cea propusă de Comisie, trebuie să existe unanimitate în Consiliu în acest sens, ceea ce este o metodă de a „controla” Consiliul şi de a-i „refuza puterea absolută”. În schimb, dacă acelaşi Consiliu adoptă o normă împreună cu Parlamentul, „subordonarea” sa faţă de propunerile Comisiei nu mai este atât de evidentă, Consiliul şi Parlamentul, prin intermediul Comitetului de Conciliere Parlament-Consiliu, putând să reelaboreze propunerea Comisiei (situaţie în care este necesară pentru aprobare doar majoritatea calificată a Consiliului şi cea absolută a Parlamentului).[85]

Consiliul are atribuţii foarte largi în elaborarea şi aprobarea bugetului comunitar, fiind autoritatea bugetară a Comunităţilor Europene, însă cu mai multe limite, printre care dreptul Parlamentului de a respinge proiectul de buget al Consiliului, fapt care obligă Consiliul la elaborarea unui alt proiect.[86]

Consiliul are (sau poate avea) şi competenţe executive, adică are capacitatea de a adopta acte administrative concrete prin care să aplice o normă (adoptată de el sau care integrează dreptul primar), deşi Comisia are implicit, în practică, această competenţă dacă nu se prevede expres altfel (competenţele executive ale Consiliului se referă mai des la politica de transporturi, ajutoare publice etc)[87]

Deşi nu sunt competenţe absolute ale Consiliului, din cauza avizului obligatoriu în anumite cazuri al Parlamentului (alteori, avizul este doar consultativ) sau a participării sale obligatorii la anumite activităţi (acordurile cu ţări, grupări de ţări sau organizaţii internaţionale) şi a obligativităţii existenţei în alte cazuri a recomandării Comisiei (vezi cazul deschiderii negocierilor cu un stat, o grupare de state sau o organizaţie internaţională) sau a consultării prealabile a Adunării (pentru acordurile internaţionale ale Comunităţii Europene a Energiei Atomice), competenţele internaţionale se iau de Consiliu, după caz, prin majoritate calificată sau în unanimitate, în multe dintre cazuri fiind obligatorii iniţiativa Comisiei, avizul anterior al Parlamentului şi aprobarea Consiliului prin unanimitate.[88]

Consiliul mai are şi competenţe în sectorul apărării dreptului comunitar, pe care le împarte cu Comisia, în anumite cazuri putând sancţiona pasivitatea Comisiei sau a Parlamentului, precum şi atribuţii în impulsionarea acţiunii şi a dreptului comunitar prin iniţiative politice şi presiuni asupra Comisiei, cereri şi chiar recurs împotriva acesteia, dar şi a Parlamentului pe acelaşi motiv de „inactivitate legislativă”.[89]

În sfârşit, trebuie amintite şi competenţele Consiliului în cazul Tratatului Constitutiv al Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului, deşi ele sunt mult mai limitate decât în cazul Tratatului Constitutiv al Comunităţii Europene şi Tratatului Constitutiv al Comunităţii Europene a Energiei Atomice, mai importantă decât Consiliul fiind Înalta Autoritate (Comisia CECA).[90]

Modalităţile de vot în sânul Consiliului nu sunt reglate într-o manieră centralizată, ci în dispoziţii specifice, fiecare atribuire de competenţe în sânul Tratatului Comunităţii Europene comportă dispoziţii ce precizează forma şi modalităţile de vot conform cărora diversele instituţii participă la procesul decizional. Tratatul CE, Tratatele Consolidate (art.205 alin.1) prevăd că, cu excepţia cazului în care există dispoziţii contrare, luarea deciziei se efectuează mereu cu majoritatea simplă a voturilor.[91]

Totuşi, în realitate, deciziile luate cu majoritate calificată sau chiar cele luate în unanimitate, adică „dispoziţiile contrare”, sunt, de fapt, regula, fiind, evident, foarte numeroase. Atunci când este vorba de anumite decizii cu încărcătură constituţională, votul unanim în sânul Consiliului trebuie să fie de altfel consacrat prin ratificarea sa de statele membre, conform regulilor constituţionale proprii (art.201 din Tratatul CE).[92]

Tratatul CEE prevedea ca, la finalul unei perioade tranzitorii de 12 ani (1958-1969), deciziile să fie luate cu majoritatea calificată. Atunci când în 1965 s-a prezentat soluţia, Franţa s-a opus acestei proceduri şi şi-a retras reprezentantul de la reuniunile Consiliului, declanşând „criza scaunului gol” care a paralizat timp de 9 luni Consiliul până la încheierea compromisului de la Luxembourg în ianuarie 1966: „1. Atunci când sunt în joc, în cazul deciziilor ce pot fi luate cu majoritate […], interesele majore ale unuia sau mai multor parteneri, membrii Consiliului se vor strădui, într-un interval de timp rezonabil, să ajungă la soluţii ce vor putea fi adoptate de toţi membrii Consiliului […].

2. […] Delegaţia franceză estimează că, atunci când e vorba de interese majore, discuţia va trebui să continue până când se va ajunge la un acord unanim…”[93]

Conform acestui acord, atunci când un stat membru invocă interese foarte importante pentru a refuza o propunere a celorlalte state, a majorităţii, se va căuta o soluţie comună pentru ca şi acel stat să poată adopta respectiva decizie. În practică, acest compromis a avut ca urmare faptul că, din 1966 până în 1985 şi cu doar câteva rare excepţii, deciziile luate cu majoritate simplă n-au mai existat decât în domeniul bugetar, consensul devenind o exigenţă cvasi-sistematică, in cadrul Consiliului, o decizie nefiind adoptată decât cu condiţia să nu persiste nici o obiecţie.[94]

Interpretarea compromisului de la Luxembourg, acceptat tacit de statele membre, care merge în sensul unui drept de veto împotriva oricărei decizii considerate indezirabile, se traduce printr-o căutare sistematică a unanimităţii, de genul că o decizie poate fi întârziată timp de mai mulţi ani sau chiar împiedicată de către un singur stat membru.[95]

Deşi nu a abolit compromisul de la Luxembourg, Actul Unic European din 1986 i-a suspendat aplicarea, astfel încât votul cu majoritate calificată devine regula, mai ales pentru toate acele măsuri de concretizare a Pieţei Unice (norme, libertatea de stabilire şi mişcare a persoanelor etc.), astfel încât formula majorităţii calificate echilibrează votul fiecărui stat membru (art. 205 alin.2 din Tratatul CE, Tratatele Consolidate).[96]

În 1994, în ajunul extinderii UE cu Austria, Finlanda şi Suedia, dorind să salvgardeze influenţa ţărilor mari şi a „blocului meridional”, Marea Britanie şi Spania s-au aliat pentru a se opune unei ajustări aritmetice la 62 de voturi (de la 54) pentru majoritatea calificată şi la 26 de voturi (de la 23) pentru minoritatea de blocaj, solicitând menţinerea minorităţii de blocaj la 23 de voturi, în final ajungându-se la aşa numitul „compromis de la Ioanina”: „Dacă unii membri ai Consiliului reprezentând un total de 23 din 25 de voturi îşi manifestă intenţia de a se opune luării unei decizii de către Consiliu cu majoritate calificată, Consiliul va face tot ce îi stă în putinţă pentru a ajunge, într-un timp rezonabil şi fără a prejudicia limitele obligatorii fixate prin tratate şi prin dreptul derivat […], la o soluţie satisfăcătoare care să poată fi adoptată cu cel puţin 64 de voturi.” (cf. declaraţia nr.50 anexată la Tratatul de la Amsterdam, rămasă până acum o ameninţare teoretică)[97].

Soluţia găsită în aprilie 1994 seamănă cu o reactivare parţială a „compromisului de la Luxembourg”: în principiu, minoritatea de blocaj era de 26 de voturi, dar atunci când 23 din 25 de voturi erau exprimate contra unei decizii, negocierile trebuiau să fie reluate pe o perioadă de timp neprecizată, analiştii politici văzând în această formulă indiciul unei „renaţionalizări” a politicii europene, perceptibilă din mai multe perspective.[98]

Totuşi, după cum rezultă şi dintr-o cercetare mai veche realizată despre cazul Suediei, dar şi din statistici europene din perioada 1994-1998, şi după extinderea din 1995 a continuat cu succes practica coaliţiilor şi a prevalenţei deciziilor unanime atât în adoptarea actelor legislative curente ale Consiliului UE (1994 şi 1998 – 75%, 1995 şi 1997 – 78%, 1996 – 86%, cu observaţia că numărul actelor a tot scăzut de la 344 în 1995 şi 340 în 1996 la 218 în 1997 şi 1998, în timp ce în 1994 era de 261; voturile negative şi abţinerile menţinându-se la un nivel relativ constant în ultimii 2 ani: 17% sau 19%, respectiv 6%), cât şi în politicile sectoriale „cele mai integrate” (agricultura – 67%, pieţele interne – 70% şi afacerile comerciale comune – 99%), bazele explicative ale pachetelor de înţelegeri şi ale fragmentării sectoriale practicate în coaliţii fiind mai puţin cele legate de opţiunea strategică (puterea şi interesul), cât mai mult acelea referitoare la trăsăturile identităţii logice (ideologia şi cultura), adică elementele comune geopolitice şi istorico-lingvistice ale statelor membre (în cazul Suediei, alianţele cele mai dese/trainice se încheie cu ţările scandinave vecine: Norvegia, Danemarca, Finlanda, cu Germania, Olanda şi Marea Britanie), în conformitate cu care ele se combină pentru a forma cea mai mică majoritate calificată necesară ori minoritatea de blocaj suficientă care să le asigure atingerea scopurilor proprii fie direct, fie indirect, prin negocieri la finalul cărora „statele-pivot” mai dezinteresate de o chestiune supusă votului să treacă în cealaltă parte, primind în schimb compensaţii echivalente în alte chestiuni în care sunt mult mai interesate de adoptarea deciziei, avându-se totodată în vedere faptul că procesele de luare a unor decizii diverse în mod simultan indică predicţii mai bune de reuşită decât modelele concentrate pe decizii luate separat.[99] 

Deciziile Consiliului sunt luate prin vot, numărul voturilor depinzând de mărimea populaţiei ţării, dar fără ca acest număr să fie strict proporţional şi nici ajustat în defavoarea ţărilor mai puţin populate. Astfel, până la 1 mai 2004 repartiţia celor 87 de voturi totale era următoarea: Germania, Franţa, Italia, Marea Britanie – 10, Spania – 8, Belgia, Grecia, Olanda, Portugalia – 5, Austria, Suedia – 4, Danemarca, Irlanda, Finlanda – 3, Luxembourg – 2, pentru ca de la 1 noiembrie 2004 ponderea voturilor să se schimbe după ultima extindere a UE după cum urmează: Germania, Franţa, Italia, Marea Britanie – 29 voturi, Spania, Polonia – 27, Olanda – 13, Belgia, Grecia, Ungaria, Portugalia, Cehia – 12, Austria, Suedia – 10, Danemarca, Irlanda, Finlanda, Slovacia, Lituania – 7, Cipru, Slovenia, Estonia, Letonia, Luxembourg – 4, Malta – 3 (total = 321 voturi).[100]

O investigaţie din 2001-2002 a unui specialist britanic asupra sistemului majorităţii calificate de vot în Consiliul UE din perspectiva lărgirii UE, având în vedere 2 scenarii post 2005 (1. nicio extindere şi 2. extinderea maximă la 27 de state membre) ajunge la următoarele concluzii: 1. ponderile naţionale de vot stabilite de Tratatul de la Nisa pe baze tehnice, algoritmice sunt foarte aproape de a fi corecte sau echitabile, singurele discrepanţe fiind sub-reprezentarea cetăţenilor Germaniei şi României şi supra-reprezentarea cetăţenilor Spaniei şi Poloniei; 2. pragul cerut pentru adoptarea unei decizii de către Consiliul UE este prea înalt (71%-72% în 2004, apoi 74% în 2007-2008, iar dacă nu va fi amendat Tratatul UE va creşte pe măsura extinderii UE cu noi state membre) pentru ca această instituţie să fie un organ efectiv de luare a deciziei, în condiţiile în care fiecare stat membru îşi cântăreşte şansele de atingere a intereselor proprii în funcţie de raportul direct dintre puterea sa de blocaj şi puterea de acţiune a Consiliului, existând riscul ca procesul de luare a deciziei în Consiliu să se rigidizeze şi chiar să cunoască înrăutăţiri sub acest aspect odată cu creşterea numărului de membri ai UE.[101]

Fără îndoială că deciziile Consiliului trebuie să fie luate în unanimitate în anumite domenii sensibile speciale ca politica externă şi de securitate comună, fiscalitatea, azilul şi imigraţia. Deoarece acordul unanim era dificil de obţinut într-o Uniune de 15, darmite       într-una lărgită de 25 sau 27 ori 28, în care practic devenea o misiune imposibilă şi risca să paralizeze UE prin respectarea unor norme rigide şi incapabile să opereze în multe domenii importante, Tratatul de la Nisa din 2001 (ratificat în 2003, sub mandatul preşedintelui italian al Comisiei Europene, Romano Antonio Prodi: 1999-2004) a schimbat regulile, permiţând Consiliului să ia decizii cu majoritatea calificată în multe chestiuni care anterior necesitau unanimitatea.[102]

Prin Tratatul de la Lisabona din 2007 (ratificat în 2009), în timpul dublului mandat al portughezului José Manuel Durão Barroso la preşedinţia Comisiei Europene (2004-2009 şi 2009-2014), mai multe „clauze pasarelă” au permis modificarea şi mai accentuată a procesului decizional prin trecerea mai pronunţată şi mai accelerată de la votul în unanimitate la votul cu majoritate calificată şi schimbarea procedurii de consultare cu procedura de codecizie [articolul 31 alineatul (3) din TUE, articolele 81, 153, 192, 312 şi 333 din TFUE, plus câteva proceduri de tip pasarelă privind cooperarea judiciară în materie penală]. În discursul său din 2017 privind starea Uniunii, preşedintele de atunci al Comisiei Europene, Jean-Claude Juncker (mandat: 2014-2019), predecesorul Ursulei Gertrud von der Leyen (prima femeie aleasă în această poziţie, mandatul său urmând a dura din decembrie 2019 până în octombrie 2024), a anunțat inițiative care vizau eliminarea regulii unanimităţii într-o serie de domenii, prin utilizarea clauzelor pasarelă. Ca urmare, Comisia a adoptat patru comunicări, prin care a propus utilizarea mai frecventă a votului cu majoritate calificată în locul unanimităţii în domeniile politicii de securitate şi apărare comună (2018), politicii fiscale (ianuarie 2019), energiei şi climei (aprilie 2019) şi politicii sociale (aprilie 2019). Prin aceste comunicări se urmăreşte ca procesul decizional să devină mai rapid, mai flexibil şi mai eficient în domeniile în care UE are deja competenţe.[103]

Totuşi, unele studii anterioare, analizând modelele spaţiale de luare a deciziei în UE şi comparându-le cu date statistice din perioada 1994-1998, conchideau că unanimitatea rămâne soluţia preferată de luare a majorităţii deciziilor, chiar şi în situaţii în care este suficientă adoptarea cu o super-majoritate (majoritate calificată), dar preziceau o modificare a acestui obicei neschimbat după lărgirea din 1995, odată cu lărgirea majoră din 2004, din cauza diferenţelor destul de mari dintre nivelurile de dezvoltare socio-economică la vechii şi noii membri, care se bănuia că vor produce şi diferenţe în preferinţele politice ale acestora şi avertizau asupra necesităţii luării în calcul a unei astfel de evoluţii post 2004 în vederea unei redesenări instituţionale a regulilor de vot ale Consiliului pentru a nu se ajunge la o paralizie a procesului decizional din Consiliu, în condiţiile în care pragul de decizie urma să fie foarte ridicat, iar interesele statelor membre foarte variate.[104]

Până la 1 mai 2004 numărul minim de voturi cerute pentru a obţine majoritatea calificată era de 62 dintr-un total de 87, adică 71,3%, pentru ca de la 1 noiembrie 2004 să se atingă majoritatea calificată dacă: – decizia propusă era aprobată de o majoritate din statele membre (în anumite cazuri o majoritate de 3/4) şi – se reunea un minim de 232 de voturi, ceea ce presupunea 72,3% din total (aproximativ acelaşi procentaj ca în anteriorul sistem); suplimentar, se mai ţinea seamă de faptul că orice stat membru putea cere o confirmare a ceea ce reprezintă voturile pentru cu cel puţin 62% din populaţia totală a UE, iar în cazul în care nu se întâmpla aşa, decizia nu era adoptată.[105]

După aderarea României şi Bulgariei în 2007, UE avea 27 de state membre, procentajul majorităţii calificate crescând până la un maxim de 74,4%, iar cele 2 condiţii suplimentare rămânând, teoretic vorbind, valabile (14 voturi = majoritatea simplă, iar voturile în favoarea deciziei trebuie să corespundă cu cel puţin 62% din totalul populaţiei UE), din totalul de 345 de voturi, 258 fiind necesarul pentru majoritatea calificată şi 91 cel pentru minoritatea de blocaj.[106]

Din 1 noiembrie 2014 până în 1 ianuarie 2021 situaţia a devenit şi mai dificilă, cifrele fiind şi mai mari de la intrarea în vigoare a noii formule de calcul a majorităţii calificate stabilită la Lisabona în 2007 şi având în vedere aderarea Croaţiei la 1 iulie 2013, dar după oficializarea Brexit-ului (31 ianuarie/1 februarie 2020) şi apoi terminarea perioadei de tranziţie de 11 luni (timp în care Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord a continuat să aplice regulile blocului comunitar, dar fără să participe la procesul decizional al UE, în paralel negociind un acord privind raporturile bilaterale viitoare) şi finalizarea acordului post-Brexit între UE şi UK (31 decembrie 2020/1 ianuarie 2021), se revenea la situaţia anterioară cu doar 27 de state membre ale UE.[107]

Majoritatea calificată se atinge, conform Tratatului de la Lisabona, atunci când o propunere este susţinută de 55 % dintre membrii Consiliului (concret, 15 din 27 de state), reunind cel puţin 65 % din populaţia Uniunii [articolul 16 alineatul (4) din TUE]. Atunci când Consiliul (condus în prezent de belgianul Charles Michel, al cărui mandat început în 2019 se încheie în mai 2022, dar poate fi reînnoit) nu decide pe baza unei propuneri a Comisiei (azi, preşedinta ei este germana Ursula von der Leyen) sau a Vicepreşedintelui/Înaltului Reprezentant pentru politica externă şi de securitate comună (azi, spaniolul Josep Borell Fontelles), majoritatea necesară a statelor membre scade la 72 % [articolul 238 alineatul (2) din TFUE]. Iar pentru blocarea unui act legislativ este nevoie de votul contra a cel puţin patru state membre. În plus, se introduce un nou mecanism, inspirat de „compromisul de la Ioannina”, ce permite ca membri ai Consiliului reprezentând 55 % (75 % până la 1 aprilie 2017) din numărul de state membre necesare pentru a constitui o minoritate de blocare să solicite, „într-un termen rezonabil”, reexaminarea unei propuneri (Declaraţia nr. 7).[108]

Alte reguli procedurale importante referitoare la vot, la iniţierea şi desfăşurarea lui şi la publicitatea lui posterioară, ca şi la dezbaterile anterioare votului ating următoarele aspecte: „Consiliul poate vota doar dacă majoritatea membrilor săi sunt prezenți. Un membru al Consiliului poate să acționeze doar în numele unui alt membru. Consiliul poate vota în privința unui act legislativ la 8 săptămâni după ce proiectul de act legislativ a fost trimis parlamentelor naționale spre examinare. Parlamentele naționale trebuie să decidă dacă proiectul legislativ respectă principiul subsidiarității. Doar în cazuri speciale de urgență se poate vota mai devreme. Președintele Consiliului inițiază votarea. Un membru al Consiliului sau al Comisiei poate, de asemenea, să inițieze procedura de votare, dar majoritatea membrilor Consiliului trebuie să aprobe această inițiativă. Rezultatele voturilor Consiliului sunt făcute publice în mod automat atunci când Consiliul acționează în calitatea sa de legiuitor. Dacă un membru dorește să adauge o notă explicativă la vot, această notă va fi, de asemenea, făcută publică dacă se adoptă un act juridic. În alte situații, când explicațiile voturilor nu sunt publicate în mod automat, nota explicativă poate fi făcută publică la cererea autorului. În cazul în care Consiliul nu acționează în calitate de legiuitor, rezultatele și explicațiile votului pot fi, de asemenea, făcute publice, printr-o decizie unanimă a Consiliului. Membrii Consiliului și ai Comisiei pot face declarații și pot solicita includerea acestora în procesul-verbal al Consiliului. Aceste declarații nu produc efecte juridice și sunt considerate un instrument politic menit să faciliteze luarea deciziilor.”[109]

În ultimii ani, Parlamentul European (organ sau factor fundamental în arhitectura europeană, care are codecizia alături de Consiliul UE) l-a avut ca preşedinte pe italianul David-Maria Sassoli (iulie 2019-decembrie 2021), decedat pe 11 ianuarie 2022, iar apoi a fost aleasă ca preşedintă tânăra eurodeputată malteză Roberta Metsola, prima femeie ajunsă în această funcţie.

CONCLUZII

În concluzie, prin formula extinderii votului la majoritatea calificată începând cu Actul Unic European, Consiliul, „cadru diplomatic controlat prin unanimitate sau consens, tinde să devină o adunare cu coaliţii numeroase, statele << mici >> neformînd un bloc mai mult decît cele << mari >>. Peste 80% din decizii (mai ales esenţialul măsurilor de organizare şi funcţionare a pieţei unice) sînt adoptate cu majoritate calificată. După Consiliul European de la Nisa (decembrie 2000), unanimitatea continuă să controleze vreo 20 de articole privind domenii percepute ca << vitale >> de către un stat membru sau de altul (fiscalitate, politica socială…).”[110]

Astfel, Consiliul de Miniştri/al UE constituie un cadru de negocieri, fiecare ministru dându-şi rapid seama că nu este doar reprezentantul intereselor propriei ţări, ci şi unul din cei 15 (până în 2004) ori 25 (post 2004), 28 (din 2013 până la Brexit-ul din 2020) sau 27 (din 2007 până la aderarea Croaţiei la 1 iulie 2013, iar apoi, din nou, după Brexit, din 1 ianuarie 2021 până astăzi), plus încă unul – reprezentantul Comisiei Europene, fără de care Consiliul nu poate funcţiona eficient şi legal în cele mai multe cazuri, că face parte dintr-un sistem de negociere unde cel ce se izolează are de pierdut (cu excepţia unor situaţii deosebite, poate, când persoana este purtătorul de cuvânt al unei puternice voinţe politice, o mare personalitate, precum Charles de Gaulle în anii ’60 sau Margaret Thatcher în anii ’80) şi că, în ultimă instanţă, Comunitatea (Comunităţile sau Uniunea) nu este altceva decât o instituţie politică, „o maşină de fabricat compromisuri”.[111]

Primul preşedinte permanent al UE (2009-2014), Herman van Rompuy, a fost un exponent de seamă al acestei idei, întărind-o prin declaraţiile date atât la începutul cât şi spre/la finalul mandatului său: „Am spus atunci: «Toate țările ar trebui să iasă învingătoare din negocieri. […] În calitate de președinte al Consiliului European, îi voi asculta cu atenție pe toți și mă voi asigura că deliberările noastre se transformă în rezultate pentru toți.» […] Crearea încrederii între lideri, între instituții, între țări: aceasta stă la baza procesului decizional politic. Îndeosebi atunci când deciziile sunt dificile și când trebuie luate prin consens, așa cum se procedează în mod obișnuit în cadrul Consiliului European. Cum se creează încrederea? Întâlnind oamenii, ascultându-i, ținând cont de opiniile lor. De exemplu, am insistat pe parcursul mandatului meu să vizitez toți membrii Consiliului European în propriile lor capitale, în principiu o dată pe an. Stând de vorbă cu președinții și prim-miniștrii în propriul lor mediu de lucru, înțelegi mult mai clar motivațiile lor. […] Toate aceste eforturi de creare a încrederii au dat roade în momente de nevoie, în momente de criză.”[112] şi „[…] Am încercat să acționez în numele interesului european, care nu este ceva abstract. Este mai mult decât suma a 28[113] de interese naționale, dar înseamnă, în același timp, chiar această sumă. De fiecare dată trebuie să cădem de acord cu cei 28. Nu întotdeauna «din prima» și, câteodată, mai trăgând, mai împingând puțin.”.[114]

Această relativ complicată realitate birocratică europeană din toate instituţiile UE şi în speţă din Consiliul UE, împreună cu ajustările repetate (din secolul XXI) având efecte de oarece scădere a nivelului majorităţii calificate şi a nivelului minorităţii de blocaj, au condus la o perpetuare a situaţiei aparent paradoxale în care (aproape) toţi participanţii preferă negocierea democratică repetată şi obţinerea de oarecare avantaje pentru fiecare, inclusiv prin formarea de alianţe majoritare, dar şi prin opoziţia pasageră şi constituirea unor coaliţii minoritare (temporare) de blocaj care să permită opozanţilor adoptării unei/unor decizii nedorite sau chiar posibil pripite ori unilateral şi/sau discret impuse să o/le evite în mare parte sau să o/le compenseze măcar parţial, colaborând cu alţii interesaţi în respingerea sau amânarea aceloraşi chestiuni ori a altora, mai mult sau mai puţin diferite, ce pot fi tratate în mod similar, la schimb, de aceşti potenţiali aliaţi, mai mult sau mai puţin stabili, spre obţinerea unor beneficii mutuale, proporţionale, uneori, sau poate chiar superioare, alteori, în raport cu forţa numerică, constanţa şi perseverenţa voturilor delegaţilor/reprezentanţilor lor naţionali legitimi. România mai are multe de învăţat în acest sens, fiind prea inertă şi previzibilă, chiar (aparent) slugarnică faţă de iniţiativele şi interesele marilor puteri europene, parcă intenţionat neglijând sau chiar abandonând propriile sale interese naţionale, spre deosebire de alte state ale UE ca Olanda, Austria, Polonia, Ungaria ori Cehia, ba chiar şi Grecia, Croaţia şi Bulgaria (ca să nu mai menţionez marile forţe europene: Germania, Franţa, Marea Britanie – din 1973 până în 2020, Italia şi Spania), care au dovedit că îşi pot apăra interesele cu mult mai multă pricepere şi eficacitate, inclusiv prin uzul sau ameninţarea cu folosirea veto-ului, la nevoie, nu doar prin alianţe majoritare, blocaje minoritare şi negocieri fructuoase repetate.

De exemplu, având în vedere criza energetică tot mai acută pe fondul războiului dus de Federaţia Rusă contra Ucrainei, precum şi previzibila criză alimentară adiacentă, România ar trebui să nu mai renunţe atât de uşor la producerea de energie pe baza combustibililor solizi, mai ales la exploatarea cărbunelui, să insiste pentru ca irigaţiile şi subvenţionarea agriculturii să fie reluate sau dezvoltate, ca şi modernizarea şi extinderea infrastructurii de transporturi, inclusiv prin modificarea PNRR. De asemenea, să ceară mai ferm (chiar pe un ton imperativ) integrarea sa în Schengen şi desfăşurarea în ţară de trupe/baze militare permanente ale ţărilor aliate membre ale UE (şi NATO) pentru securizarea aeriană, navală şi terestră a flancului (sud-)estic în faţa ameninţării ruseşti tot mai apropiate şi posibile, să se implice mai activ în aderarea R. Moldova la UE, dar totodată şi în pregătirea condiţiilor propice reunificării ei cu ţara-mamă, inclusiv printr-o politică externă (nu doar o diplomaţie) mai îndrăzneaţă care să caute soluţii mai directe pentru o apropiere mai rapidă şi de durată nu numai a R. Moldova, dar şi a Ucrainei (inclusiv, propunând şi sprijinind activ anumite soluţii decisive, chiar aparent temerare, reciproc avantajoase, de lungă durată, între cele două state vecine din E-NE-SE, printre care schimburile teritoriale şi poate şi de populaţie care ar rezolva practic definitiv în planul dreptului internaţional chestiunea transnistreană, respectiv cedarea Transnistriei de către R. Moldova către Ucraina în schimbul Bucovinei de Nord şi a Herţei sau a Bugeacului) şi chiar a Serbiei de UE (şi de România), ba chiar să-şi reconsidere poziţia faţă de toate statele central-estice europene (chiar şi, parţial, faţă de Ungaria) cu care ar putea forma alianţe şi colaborări multiple, inclusiv în coaliţii pentru exercitarea voturilor la Consiliul UE în momente decisive ori pe teme importante, pe bază de interese şi tradiţii cultural-istorice comune sau beneficii negociate reciproce.

Aparent paradoxal, la scurtă vreme după semnarea la Roma a Tratatului franco-italian de la Quirinale (26 noiembrie 2021) „pentru o cooperare bilaterală aprofundată”[115], Romano Prodi însuşi a criticat (din nou) la finele anului 2021 unanimitatea ca criteriu obligatoriu de luare a deciziilor UE, mai ales în problemele de politică externă şi de securitate comună şi a subliniat necesitatea formării post-Brexit a unui nucleu conducător al celor 4 mari puteri europene (Germania, Franţa, Italia şi Spania): „Mereu am considerat unanimitatea o rușine și confirm ceea ce spui [se adresa jurnalistului Euronews, Alberto de Filippis – n.n.], că unanimitatea nu mai poate fi tolerată. Nu se mai poate să nu ai o politică externă [unică, coerentă, comună – n.n.], ca Turcia și Rusia să guverneze în Libia, fără să știi ce decizii să iei [se referea la UE ca întreg – n.n.] pentru că totul trebuie decis în unanimitate, de la războiul din Irak începând. Sunt convins că unele țări europene înţeleg situaţia aceasta și dacă s-ar putea stabili legături în această privinţă… Germania, Franța, Italia și Spania ar forma un nucleu care ar putea în sfârșit să facă să avanseze politica europeană”.[116]

De asemenea, preşedinta Comisiei Europene, Ursula von der Leyen, anunţa în discursul ei privind starea Uniunii din 16 septembrie 2020 că va propune o lege Magnitsky[117] europeană (adoptată pe 7 decembrie şi intrată în vigoare la 10 decembrie 2020) și îndemna statele membre să renunţe la votul unanim şi să adopte votul cu majoritate calificată în ceea ce privește relațiile externe „cel puțin cu privire la drepturile omului și la punerea în aplicare a sancțiunilor”. Iar la sfârşitul Conferinţei pentru viitorul Europei (iniţiată în martie 2021) , pe 9 mai 2022, preluând o idee mai veche a preşedintelui francez Emmanuel Macron, împărtăşită şi de Germania cancelarului Olaf Scholtz (începând chiar cu discursul său inaugural din Bundestag din decembrie 2021), declara în plenul Parlamentului European (care cu doar câteva zile înainte ceruse declanșarea unei proceduri de schimbare a tratatelor europene): „votul în unanimitate în anumite domenii cheie pur și simplu nu mai are sens”, menţionând explicit domeniile sănătăţii, securităţii şi apărării europene, politicii externe şi de securitate comune, în contextul geopolitic post-pandemic şi al războiului ruso-ucrainean, mai ales, fapt extrem de vizibil în cazul concret al embargoului european propus asupra importurilor de petrol rusesc – caz ajuns ori rămas într-un relativ blocaj; totodată, afirmând net că reformarea UE este absolut necesară, „schimbând tratatele dacă va fi necesar”.[118]

Încă din martie 2021, Emmanuel Macron a susținut că este necesară convocarea urgentă a unei Convenții europene pentru dezbaterea modificărilor ce se impun la tratatele UE, iar la 9 mai 2022, când Franţa se afla la conducerea/preşedinţia semestrială rotativă a UE, a reiterat ideea, declarând: „Va trebui să ne reformăm textele, este evident. Una dintre căile acestei reforme este convocarea unei convenții de revizuire a tratatelor. Este o propunere a Parlamentului European și eu sunt de acord cu ea.”, dar aceste propuneri ale Parlamentului European, preşedintei Comisiei Europene şi liderilor politici francez şi german (secondaţi de cel italian şi cel spaniol, plus alţii) nu au fost primite cu mare entuziasm de toate cele 27 de state membre ale UE, ci 13 dintre ele (Bulgaria, Croaţia, R. Cehă, Danemarca, Estonia, Finlanda, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, România, Slovacia şi Suedia) au reacţionat cu mare prudenţă, arătând multe rezerve, solicitând timp suficient pentru studierea atentă şi serioasă a propunerilor şi reclamând luarea unei decizii finale asupra acestui subiect cu respectarea strictă a principiilor-cheie (îndeosebi, subsidiaritatea şi proporţionalitatea), a diferitelor proceduri şi competenţe prevăzute de tratatele şi regulamentele europene în vigoare.[119]

Deşi a recunoscut că nu este cel mai propice moment pentru a reforma UE din cauza “războiului de agresiune rusesc” din Ucraina, ministrul german de stat pentru Europa, Anna Lührmann, considera la finalul Conferinţei pentru viitorul Europei (9 mai 2022) că rezultatul ei ar trebui să reprezinte un „moment constituțional”, la care şi după care să se discute “cu o minte deschisă, cu deschidere către idei de modificare a tratatelor” şi sublinia nevoia ca “să fie mai puține opțiuni de veto în politica externă pentru a ne face mai capabili să acționăm” şi urgenţa de a face reforma instituțională a UE înainte de extinderea sa în Balcanii de Vest (prin deschiderea negocierilor de aderare cu Albania și Macedonia de Nord, cu condiţia implementării cât mai repede a unor reforme indispensabile; Muntenegru şi Serbia manifestând mai multe atitudini de inerţie şi nehotărâre, având greutăţi şi probleme mai mari în acest sens), pledând pentru “abolirea principiului unanimității în politica externă a Uniunii”, “introducerea unor liste transnaționale”, “o integrare sporită a statelor mai dispuse”, ca efect direct al unei „Europe cu mai multe viteze” și “dezvoltarea în continuare către un stat federal european”.[120]

Cu numai 3 zile înaintea summitului european din 23-24 iunie 2022, Ursula von der Leyen şi-a reiterat poziţia fermă asupra temei, invocând necesitatea unor răspunsuri mai rapide la evoluţiile politice viitoare (inclusiv, în perspectiva extinderii UE spre Est şi în Balcanii de Vest, în contextul acordării statutului de candidat la aderare pentru Ucraina şi R. Moldova la 23.06.2022) sau la provocările geopolitice ori militare recente şi spunând că cerința unanimității nu (mai) este sustenabilă: „În ceea ce privește afacerile externe, sunt profund convinsă că nu este sustenabil, că Uniunea Europeană nu este capabilă să ia o poziție din cauza unui blocaj în dosare critice.”[121]

Fostul (dublu) premier italian mai este de părere şi că este absolut necesară existenţa unei armate europene chiar în condiţiile menţinerii fidelităţii şi colaborării militare cu SUA în cadrul NATO. În contextul agresiunilor militare repetate şi tot mai intense, inclusiv a numeroaselor anexări teritoriale ale Federaţiei Ruse împotriva unor state din vecinătatea imediată a UE (Republica Moldova – din 1992, Transnistria; Georgia – Abhazia şi Osetia de Sud, din 2008; Ucraina – Crimeea, zone din Luhansk şi Doneţk Donbass, din 2014, apoi invadarea acestei ţări din 24 februarie 2022 prin N, E şi S şi ocuparea de noi teritorii din aceste părţi), consider că este absolut necesară întărirea reală şi urgentă a firavului nou pilon european, cel militar (inclusiv a componentei sale de informaţii).

După prezentarea iniţială din noiembrie 2021 făcută de Josep Borell şi etapa ulterioară a primelor dezbateri, la 21 şi 24-25 martie 2022, Consiliul European a propus şi apoi a aprobat decizia consolidării politicii UE privind securitatea şi apărarea (iniţiată în 2007 prin organizarea unor grupe de reacţie rapidă) şi a aprobat „Busola strategică” – un plan de acţiune până în 2025 sau 2030 (după caz) având ca obiective principale: transformarea UE într-„un furnizor de securitate mai puternic şi mai capabil”, constituirea şi consolidarea „autonomiei strategice a UE” și creşterea “capacităţii sale de a colabora cu partenerii pentru a-și proteja valorile și interesele”, oferind “o evaluare comună a mediului strategic în care UE își desfășoară acțiunile și a amenințărilor și provocărilor cu care se confruntă Uniunea” (Rusia şi China chiar sunt menţionate ca potenţiale ameninţări) “pentru a îmbunătăți capacitatea UE de a acționa în mod decisiv în situații de criză și de a-și apăra securitatea și cetățenii”.[122]

Acest plan cuprinde 4 mari elemente sau aspecte fundamentale: acțiune (constituirea unei forţe UE de reacţie rapidă solidă de cca. 5000 de militari pentru diverse tipuri de crize; pregătirea desfășurării unei misiuni PSAC formată din 200 de experți pe deplin echipați în termen de 30 de zile, inclusiv în medii complexe; sporirea mobilităţii militare; desfășurarea de exerciții militare reale periodice pe uscat și pe mare; consolidarea misiunilor și operațiilor PSAC civile și militare ale UE promovând un proces decizional rapid și mai flexibil, acționând într-un mod mai solid și asigurând o solidaritate financiară sporită; utilizarea pe deplin a Instrumentului european pentru pace pentru a sprijini partenerii), investiții (majorarea și îmbunătățirea cheltuielilor pentru apărare; consolidarea bazei industriale și tehnologice de apărare europeană; investiţii comune în factori strategici de sprijin și în capabilități de nouă generație de a opera pe uscat, pe mare, în aer, în spațiul cibernetic și în spațiul cosmic; impulsionarea inovării tehnologice în domeniul apărăriipentru eliminarea lacunelor strategice și reducerea dependențelor tehnologice şi industriale), parteneriate (strategice: NATO, ONU, ASEAN, UA ş.a.; bilaterale: SUA, Marea Britanie, Norvegia, Canada, Japonia, Australia etc.; adaptate: Balcanii de Vest, vecinătatea apropiată estică şi sudică, Africa, Asia, America Latină) și securitate (consolidarea capacităților de obţinere şi de analiză a informațiilor; dezvoltarea unui set de instrumente pentru detectarea şi contracararea amenințărilor hibride și echipe de răspuns în caz de amenințări hibride; dezvoltarea în continuare a setului de instrumente pentru diplomația cibernetică și instituirea unei politici de apărare cibernetică a UE; consolidarea rolului UE ca actor în domeniul securității maritime; elaborarea unei strategii spațiale a UE pentru securitate și apărare; stabilirea unui set de instrumente pentru acțiunile străine de manipulare a informațiilor și pentru ingerințele străine), Germania urmând să joace rolul de coordonator principal, participarea statelor membre fiind liberă (deciziile se vor lua doar unanim, dar numai de statele membre care vor participa efectiv, existând posibilitatea refuzului de a participa), dar şi cu observaţia că toate aceste noi forţe, mecanisme şi instrumente politice, strategice sau militare vor fi în continuare complementare NATO – alianţa politico-militară care va continua să fie principala formă de apărare colectivă inclusiv pentru UE care momentan (pe termen scurt sau mediu) nu va avea o adevărată armată proprie.[123]

Astfel, practic, se reiau insistent tezele nevoii de a implementa urgent „o Europă cu mai multe viteze”, egalitatea teoretică a statelor membre fiind pusă în discuţie pe motive de lipsă de eficienţă şi de eficacitate ori de realism politic în contextul globalizării accelerate din secolul XXI. Dar eu consider că există şi riscul real ca eşafodajul european construit cu migală timp de multiple decenii să se prăbuşească prin revolta statelor UE mai mici şi mai numeroase, dar mai slabe economic, politic şi militar, chiar dacă Polonia şi Ungaria au fost învinse juridic la Luxembourg în 16 februarie 2022 pe tema condiţionării finanţărilor europene de preluarea interpretărilor date de UE regulilor (europene) privind respectarea statului de drept, cele 2 state membre mai sus amintite pierzând procesul judecat la Curtea de Justiţie a UE[124] contra Comisiei Europene şi Consiliului European.

Evident, în primul rând, este foarte important consensul preexistent al celor mai mari 2 puteri europene, „motoarele” german şi francez, dar contează foarte mult şi acceptul următoarelor 2 state membre mai puternice decât restul: Italia şi Spania, cele 4 ţări mari formând, după Brexit, nucleul dur al UE. Celelalte state membre, de regulă, aderă apoi mai uşor şi mai repede la o decizie asumată deja de „cei 4 mari”, iar dacă acestea 4 nu se pun de acord în prelabil sau nu au aceeaşi poziţie în timpul negocierilor, celelalte ţări se împart practic în funcţie de interesele lor de moment (sau de principii, mult mai rar), alăturându-se uneia sau alteia dintre cele 2 ori eventual 3 tabere iniţiate şi schiţate de cele 2 mari super-puteri sau de cei 4 membri puternici ai UE (din care 3 sunt fondatori: Franţa, Germania, Italia).

De fapt, se poate observa tot mai des că viziunea globală a UE se zbate în ultima vreme insistent între o Europă a naţiunilor suverane (care îşi cedează doar anumite atribuţii de suveranitate şi numai uneori sau exclusiv în anumite condiţii) şi o Europă federalistă sau confederală.

Deşi este dificil de întrevăzut încotro se va îndrepta UE în următoarele 2-3 decenii, previziunile mele fiind (foarte) rezervate, cel puţin pentru următorii 10-15 ani, consider că decisivă va fi opţiunea acestor mari puteri europene şi că se va opta pentru un compromis (şi o simplificare/eficientizare a procedurilor extrem de complicate şi birocratice de luare a deciziilor), după modelul anterior adoptat şi folosit în privinţa aderării şi integrării europene, devenit astăzi aproape evident, al unei Uniuni Europene cu mai multe viteze, deci şi cu membri având obiective, standarde, capacităţi, avantaje, atribuţii şi responsabilităţi inegale, diferite, chiar asimetrice câteodată.

Desigur că nici varianta predictivă a unei inerţii prelungite, a unei „încremeniri în proiect”, inclusiv cu posibilitatea de risc major a unei tot mai mari lipse de relevanţă ori de adecvare politico-instituţională internă şi internaţională nu poate fi total exclusă, mai ales în caz că cele 3-4 mari puteri europene nu se pun de acord dinainte şi/sau nu ajung la un consens care să se bucure şi de un larg sprijin din partea celorlalte state membre ale Uniunii, în asemenea situaţie fiind în grav pericol chiar supravieţuirea (cel puţin, funcţională a) UE.

În sfârşit, unii specialişti consideră că această dinamică a instituţiilor europene şi mai ales a UE, ca şi marea varietate de instituţii economice şi politice europene, va determina, cu o mare probabilitate, introducerea de noi teorii privind evoluţia instituţiilor, ca şi în privinţa aspectelor actuale ale comportamentului uman, pe măsura descoperirii de noi şi excelente oportunităţi pentru progresul cercetărilor europene (şi nu numai) privind opţiunea publică, îndeosebi în trei domenii considerate de viitor în Europa acum două decenii: teoria politicii economice, modelele economico-politice şi economia politică internaţională.[125]

Alte chestiuni relativ recente rămân încă foarte controversate, ele figurând printre priorităţile Agendei 2030 a ONU şi a UE: migraţia ilegală (migranţii sau aşa-zişii refugiaţi din Africa şi Asia, mai ales), ecologismul (prefigurarea unui viitor economic bazat exclusiv pe „energia verde”, îndeosebi), impunerea ideologiei de gen sub pretextul combaterii discriminărilor (favorizarea şi chiar promovarea minorităţilor sexuale şi a diversităţii de gen, îndeosebi a orientărilor sexuale mai neobişnuite, netradiţionale, neconformiste, tip LGBTIQX+) şi a modelului de tip „progresist” şi „ştiinţific” socio-moral şi etico-sanitar (bazat pe inginerii sociale, ajunse a fi la modă într-un mod mai mult decât forţat, care promovează eutanasia, avortul, vaccinarea anticovid-19 cvasi-obligatorie, „familia” atipică şi adopţia pentru toţi, indiferent de gen, sex şi orientare sexuală, drepturile animalelor echivalate aproape cu cele umane, controlul social şi sanitar extrem de strict etc.), dominaţia corectitudinii politice şi a (neo-)marxismului cultural, inclusiv sub aspectele şi pretextele antirasismului, antisclavagismului, a compensării predominanţei albilor/europenilor în istoria secolelor anterioare, negarea şi combaterea influenţei istorice tradiţionale a rădăcinilor iudeo-creştine ale Europei şi privilegierea ateismului, laicismului şi anticlericalismului în detrimentul religiei, a creştinismului, îndeosebi.

---

[1] Patrick Eveno, Pierre Servent (coordonatori), L’Europe de Yalta a Maastricht. 1945-1993 (Paris: Le Monde, 1993), 25-31.

[2] Eveno, Servent, L’Europe, 36-39.

[3] Eveno, Servent, L’Europe, 105, 128-132.

[4] Thomas Christiansen, “European and regional integration”, în John Baylis, Steve Smith, The Globalization of World Politics. An introduction on international relations, second edition (Oxford, New York: Oxford University Press, 2001), 499.

[5] https://www.consilium.europa.eu/ro/history/?filters=2031, accesat 09.12.2020.

[6] https://ro.wikipedia.org/wiki/Pre%C8%99edinte_al_Comisiei_Europene;  https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=254061&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=3634567, accesate 11.12.2020.

[7] https://www.consilium.europa.eu/ro/history/?filters=2031, accesat 12.12.2020.

[8] Christian Engel, “Conseil de l’Union Européenne”, în Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels, L’Europe de A á Z. Guide de l’intégration européenne (Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes, Institut für Europäische Politik, 1997), 57.

[9] Philippe Moreau Defarges, Instituţiile europene, traducere de Doina Lică şi Ovidiu Pecican (Timişoara: Editura Amarcord, 2002), 45.

[10] Engel, “Conseil”, 57.

[11] Christiansen, “European”, 504.

[12] Christiansen, “European”, 504.

[13] ***, El funcionamento de la Unión Europea. Guia del ciudadano sobre las instituciones de la Unión Europea (Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2003), 14.

[14] Moreau Defarges, Instituţiile, 45.

[15] Engel, “Conseil”, 57.

[16] ***, Al servizio dell’Unione Europea. Guida alle istituzioni dell’Unione Europea, seconda edizione, (Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità Europee, 1999), 11.

[17] Engel, “Conseil”, 57.

[18] Engel, “Conseil”, 58.

[19] Adrian Miroiu, Fundamentele politicii, vol. I: Preferinţe şi alegeri colective, (Iaşi: Polirom, 2006), 152; Adrian Miroiu, Fundamentele politicii, vol. I: Preferinţe şi alegeri colective, curs universitar (Bucureşti: Facultatea de Ştiinţe Politice, SNSPA, 2004-2005), 108.

[20] George Tsebelis, “Veto players and the institutional analysis”, Governance, 13 (2000): 441-474; George Tsebelis, Veto players. How political institutions work (Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 2002).

[21] Miroiu, Preferinţe, 152; Miroiu, Fundamentele, 108.

[22] Miroiu, Preferinţe, 152; Miroiu, Fundamentele, 108-109.

[23] Miroiu, Preferinţe, 152; Miroiu, Fundamentele, 108-109.

[24] Engel, “Conseil”, 58.

[25] ***, Al servizio, 10.

[26] Christiansen, “European”, 499.

[27] Moreau Defarges, Instituţiile, 50-51.

[28] Miroiu, Fundamentele, 89-90.

[29] Miroiu, Fundamentele,90; Miroiu, Preferinţe, 136.

[30] https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/ro/in-the-past/the-parliament-and-the-treaties/treaty-of-lisbon; https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/ALL/?uri=OJ%3AC%3A2007%3A306%3ATOC, accesate 10.12.2020.

[31] https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/ro/in-the-past/the-parliament-and-the-treaties/treaty-of-lisbon; https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/ALL/?uri=OJ%3AC%3A2007%3A306%3ATOC, accesate 10.12.2020.

[32] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/ro/sheet/5/tratatul-de-la-lisabona, accesat 10.12.2020.

[33] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/ro/sheet/5/tratatul-de-la-lisabona, accesat 10.12.2021.

[34] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/ro/sheet/5/tratatul-de-la-lisabona, accesat 11.12.2021.

[35] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/ro/sheet/5/tratatul-de-la-lisabona, accesat 12.12.2021.

[36] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/ro/sheet/5/tratatul-de-la-lisabona, accesat 10.12.2021.

[37] ***, Al servizio, 9.

[38] Engel, “Conseil”, 58.

[39] ***, Al servizio, 10.

[40] ***, El funcionamento, 18.

[41] Engel, “Conseil”, 58.

[42] Moreau Defarges, Instituţiile, 46.

[43] ***, Treaty of Amsterdam: what has changed in Europe (Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1999), 26.

[44] Engel, “Conseil”, 58.

[45] Engel, “Conseil”, 58.

[46] Engel, “Conseil”, 59.

[47] Engel, “Conseil”, 59.

[48] ***, El funcionamento, 14-17.

[49] ***, El funcionamento, 15-16.

[50] ***, Al servizio, 11.

[51] ***, Al servizio, 11.

[52] Moreau Defarges, Instituţiile, 46.

[53] Moreau Defarges, Instituţiile, 46; ***, Al servizio, 11.

[54] Moreau Defarges, Instituţiile, 46.

[55] ***, Al servizio, 12.

[56] ***, El funcionamento, 18.

[57] ***, Al servizio, 12.

[58] Engel, “Conseil”, 61.

[59] Christiansen, “European”, 504.

[60] Engel, “Conseil”, 60.

[61] Christiansen, “European”, 504.

[62] Christiansen, “European”, 504-505.

[63] Kenneth A. Shepsle, Mark S. Bonchek, Analyzing Politics. Rationality, Behavior and Institutions (New York, London: W. W. Norton & Company, 1997), 229.

[64] Shepsle, Bonchek, Analyzing, 232, 237.

[65] Mancur Olson, Logique de l’action collective (Paris: Presses Universitaires de France, 1978), 25-29, 56-59, 66-69,75-79.

[66] Olson, Logique, 241-244.

[67] Olson, Logique, 259.

[68] https://www.consilium.europa.eu/ro/council-eu/configurations/, accesat 14.12.2020.

[69] https://www.consilium.europa.eu/ro/council-eu/voting-system/, accesat 14.12.2020.

[70] https://www.consilium.europa.eu/ro/council-eu/configurations/, accesat 14.12.2020.

[71] Engel, “Conseil”, 61.

[72] Mikko Mattila, Jan-Erik Lane, “Why Unanimity in the Council? A Roll Call Analysis of Council Voting”, European Union Politics, 2 (2001): 34-37, 43.

[73] Mattila, Lane, “Why Unanimity”, 39.

[74] Mattila, Lane, “Why Unanimity”, 38, 45.

[75] Mattila, Lane, “Why Unanimity”, 40-41, 46.

[76] Mattila, Lane, “Why Unanimity”, 46-48.

[77] John Rawls, A Theory of Justice, revised edition (Oxford, New York: Oxford University Press, 1999), 11, 107; John Rawls, “Dreptatea ca echitate”, în Adrian Miroiu (editor), Teorii ale dreptăţii sociale (Bucureşti, Editura Alternative, 1996), 70-71; Adrian Miroiu, “Introducere: Teorii contemporane ale dreptăţii sociale”, în Miroiu (editor), Teorii, 21, 31.

[78] Miroiu, Preferinţe, 126.

[79] Engel, “Conseil”, 61.

[80] https://ro.wikipedia.org/wiki/Tratatul_de_fuziune; https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/ALL/?uri=legissum:4301863; https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/ro/in-the-past/the-parliament-and-the-treaties/merger-treaty, accesate 13.12.2020.

[81] Iordan Gheorghe Bărbulescu, Uniunea Europeană. Aprofundare şi extindere,Cartea I: De la Comunităţile Europene la Uniunea Europeană (Bucureşti: Editura Trei, 2001), 137, 138.

[82] Bărbulescu, De la Comunităţile, 138.

[83] Bărbulescu, De la Comunităţile, 138.

[84] Bărbulescu, De la Comunităţile, 141.

[85] Bărbulescu, De la Comunităţile, 142-143.

[86] Bărbulescu, De la Comunităţile, 143.

[87] Bărbulescu, De la Comunităţile, 143-144.

[88] Bărbulescu, De la Comunităţile, 144-145.

[89] Bărbulescu, De la Comunităţile, 145.

[90] Bărbulescu, De la Comunităţile, 146.

[91] Engel, “Conseil”, 59.

[92] Engel, “Conseil”, 59; Moreau Defarges, Instituţiile, 46.

[93] Engel, “Conseil”, 59; Moreau Defarges, Instituţiile, 47.

[94] Engel, “Conseil”, 59; Moreau Defarges, Instituţiile, 47.

[95] Engel, “Conseil”, 60.

[96] Moreau Defarges, Instituţiile, 47.

[97] Moreau Defarges, Instituţiile, 51-52; Engel, “Conseil”, 60.

[98] Engel, “Conseil”, 60.

[99] Ole Elgström, Bo Bjurulf, Jonas Johansson, Anders Sannerstedt, “Coalitions in European Union Negotiations”, Scandinavian Political Studies, 24 (2001): 111-112, 114, 119-126; Mattila, Lane, “Why Unanimity”, 40-42.

[100] ***, El funcionamento, 19.

[101] Dennis Leech, “Designing the Voting System for the Council of the European Union”, Public Choice, 113 (2002): 437, 457-461.

[102] ***, El funcionamento, 19.

[103] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/ro/sheet/5/tratatul-de-la-lisabona, accesat 15.12.2020.

[104] Mattila, Lane, “Why Unanimity”, 31-32, 49.

[105] ***, El funcionamento, 19.

[106] Moreau Defarges, Instituţiile, 52-53.

[107] https://www.consilium.europa.eu/ro/policies/eu-uk-after-referendum/, accesat 16.12.2020.

[108] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/ro/sheet/5/tratatul-de-la-lisabona, accesat 15.12.2020; Miroiu, Preferinţe, 136.

[109] https://www.consilium.europa.eu/ro/council-eu/voting-system/, accesat 18.12.2020.

[110] Moreau Defarges, Instituţiile, 52.

[111] Moreau Defarges, Instituţiile, 52.

[112] https://www.consilium.europa.eu/media/21279/145896.pdf (“Perspective asupra trecutului şi viitorului” – Discurs susţinut în cadrul Conferinţei privind situaţia Uniunii “Dove va l’Europa” desfăşurată la Accademia dei Lincei, Roma, Italia, 7 noiembrie 2014); https://www.consilium.europa.eu/ro/european-council/former-euco-presidents/former-president-herman-van-rompuy/, accesate 19.12.2021.

[113] La data discursului, Marea Britanie era stat membru al UE, încă.

[114] https://www.consilium.europa.eu/media/21281/145439.pdf (Discursul de rămas-bun al preşedintelui Herman van Rompuy adresat membrilor Consiliului European, Bruxelles, Belgia, 24 octombrie 2014); https://www.consilium.europa.eu/ro/european-council/former-euco-presidents/former-president-herman-van-rompuy/, accesate 17.12.2021.

[115] Acesta este un tip de tratat foarte complex (11 capitole), dar şi foarte rar, preşedintele francez Emmanuel Macron şi premierul italian Mario Draghi depăşind astfel disputele şi tensiunile iscate în anii anteriori sub guvernele de coaliţie conduse de tehnocratul independent Giuseppe Conte (iunie 2018 – februarie 2021) mai ales din partea partidelor populiste italiene Movimento 5 Stelle şi Lega Nord conduse pe atunci de Luigi Di Maio până în 22.01.2020 (ministrul muncii din iunie 2018, apoi ministru de externe din septembrie 2018 şi vicepremier în 2018-2019, confirmat de premierul Mario Draghi în februarie 2021 ca ministru de externe) şi respectiv de Matteo Salvini (ministru de interne şi vicepremier între iunie 2018 şi septembrie 2019). Primul tratat de acest tip a fost semnat în 1963 între Germania şi Franţa, “motoarele” consacrate ale UE, fiind renovat şi dezvoltat în 2019 la Aix-la-Chapelle (Aachen) de cancelarul german Angela Merkel şi preşedintele francez Emmanuel Macron.

[116] https://es.euronews.com/2021/12/09/hay-un-choque-sobre-los-principios-de-la-ue-polonia-y-hungria-entenderan-que-han-hecho-alg; https://www.lavanguardia.com/economia/20211225/7952476/gran-tragedia-europa-unanimidad.html, accesate 29.12.2021.

[117] Lege adoptată de Congresul SUA şi promulgată de preşedintele american Barack Obama în decembrie 2012 care sancționa mai mulţi oficiali ruşi consideraţi vinovaţi de încălcarea gravă şi sistematică a drepturilor omului cu înghețarea bunurilor și interzicerea intrării în SUA, din 2016 aplicarea sa fiind extinsă la nivel global, pentru a include persoanele de orice naţionalitate care ar fi responsabile pentru acte de genocid, crime împotriva umanității, tortură, tratamente sau pedepse inumane sau degradante, sclavie, condamnări extrajudiciare și sumare sau execuții și ucideri arbitrare, dispariții forțate de persoane și arestări sau detenții arbitrare, inclusiv persoanele implicate în traficul de ființe umane, abuzuri ale drepturilor omului, violențe sexuale și de gen, încălcări sau abuzuri ale libertății de întrunire pașnică, precum și ale libertății de asociere, de opinie și de religie, dacă se consideră că abuzurile sunt „răspândite și sistematice” – https://romania.europalibera.org/a/ambasadorii-ue-au-aprobat-o-forma-proprie-a-legii-magnitsky/30982163.html, accesat 26.01.2021. Chiar în baza acestei legislaţii au fost stabilite sancţiunile Occidentului şi aliaţilor săi contra persoanelor fizice şi juridice din Federaţia Rusă şi Belarus implicate în agresiunea belică declanşată împotriva Ucrainei pe 24.02.2022.

[118] https://www.euractiv.ro/eu-elections-2019/macron-si-von-der-leyen-propun-modificarea-tratatelor-13-state-inclusiv-romania-se-opun-29030;  https://www.euractiv.ro/eu-elections-2019/germania-solicita-extinderea-in-balcanii-de-vest-abolirea-unanimitatii-la-nivelul-ue-29018; https://www.agerpres.ro/politica-externa/2022/05/09/ursula-von-der-leyen-sustine-renuntarea-la-votul-in-unanimitate-si-modificarea-tratatelor-ue-daca-va-fi-necesara–914916, accesate 17.05.2022.

[119] https://www.euractiv.ro/eu-elections-2019/macron-si-von-der-leyen-propun-modificarea-tratatelor-13-state-inclusiv-romania-se-opun-29030, accesat 25.05.2022. 

[120] https://www.euractiv.ro/eu-elections-2019/germania-solicita-extinderea-in-balcanii-de-vest-abolirea-unanimitatii-la-nivelul-ue-29018, accesat 25.05.2022.  

[121] https://www.politico.eu/article/commission-president-ursula-von-der-leyen-end-unanimity-eu-foreign-policy/?fbclid=IwAR3Tyyl6wJuwbzY_wBO3RKLcHcclV__ShAEABF6D6rj7E2D-ig7wf4cX1sw; https://www.digi24.ro/stiri/externe/ursula-von-der-leyen-vrea-ca-ue-sa-renunte-la-regula-unanimitatii-in-deciziile-de-politica-externa-1984263, accesate 23.06.2022.

[122] https://www.caleaeuropeana.ro/josep-borrell-a-prezentat-busola-strategica-a-ue-statele-membre-vor-crea-pana-in-2025-o-forta-militara-de-reactie-rapida-de-5-000-de-soldati/; https://www.mae.ro/node/1879; https://www.consilium.europa.eu/ro/press/press-releases/2022/03/21/a-strategic-compass-for-a-stronger-eu-security-and-defence-in-the-next-decade/; https://eeas.europa.eu/topics/common-security-and-defence-policy-csdp/113187/foreign-affairs-council-remarks-high-representative-josep-borrell-press-conference_en, accesate 27.04.2022.

[123] https://www.consilium.europa.eu/ro/press/press-releases/2022/03/21/a-strategic-compass-for-a-stronger-eu-security-and-defence-in-the-next-decade/; https://cursdeguvernare.ro/busola-strategica-detalii-din-prima-strategie-militara-a-ue.html; https://eeas.europa.eu/topics/common-security-and-defence-policy-csdp/113187/foreign-affairs-council-remarks-high-representative-josep-borrell-press-conference_en, accesate 28.03.2022.

[124]https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=254061&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=3634567, accesat 20.02.2022.

[125] Friedrich Schneider, “Is there a European Public Choice Perspective?”, Kyklos, 199 (2001): 294.

Voting system of the European Union (EU) Council and the future of the EU (Abstract)

In this study I try to analyze the decision-making process in the EU Council, starting from the history of this governing body of the European institution and its mechanisms for voting, including its relations with other bodies within the complex European institutional system (Commission , Parliament, Court of Justice, etc.) which often involve co-decision (hence negotiation and agreement), proposing a forecast of its future development on the premise that there is an extremely sensitive, difficult to decipher and inconsistent balance between the general tendency to seek unanimity, respectively to obtain a qualified majority, and the interests of some political-state groups or individual national ones that constantly provoke the formation of temporary and thematic alliances necessary to achieve the blocking minority, practically the only favoring factors from a legal or procedural point of view that can be used for the subsequent or parallel development of negotiations between the parties with (higher) chances of success, ie reaching a solution that is convenient /accepted for/by all parties or the vast majority of them at least (within the weights established by regulations and procedures), which is why there is an acute need for permanent adjustment of the objectives of each state/representative or political group or coalition of states with similar interests and a permanent dialogue, a thorough preliminary bureaucratic training and a constant cooperation is required to foreshadow and in fact crown a more consensual agreement. 

First of all, the pre-existing consensus of the two largest European powers, the German and French "engines", obviously matters, but also is very important the acceptance of the next 2 Member States stronger than the rest: Italy and Spain, the 4 big states forming, after Brexit, the hard core of the EU.

The other Member States, as a rule, then adhere more easily and quickly to a decision already taken by the "big four", and if these 4 do not agree in advance or do not have the same position during the negotiations, the others are divided, practically depending on their current interests (or principles, much less often) if joining one or the other of the 2 or possibly 3 camps initiated and sketched by the 2 great superpowers or the 4 strong members of the EU (of which 3 are founders: France, Germany, Italy).

With regard to the future of the EU, in particular the relatively urgent need to choose between a Europe of sovereign nations (which relinquishes only certain powers of sovereignty and only sometimes or exclusively under certain conditions) and a federalist or confederal Europe, I believe that the choice of these 4 great European powers will be decisive and that a compromise (and a simplification/efficiency of extremely complicated and bureaucratic decision-making procedures) will be chosen, following the previous model adopted and used for European accession and integration, which has become almost obvious today, that of a European Union with more speeds, so also with members with different, unequal objectives, standards, capabilities, advantages, attributions and responsibilities, asymmetrical at times.

The alternative would be only a prolonged deadlock, an endless inertia and declining domestic and international institutional relevance or even endangering the survival of the organization, at least functionally speaking.

Keywords: EU, EU Council, unanimity, co-decision, qualified majority, simple majority, consensual agreement, negotiations, blocking minority, the "big four", (con)federalism, bureaucracy. 

Gabriel Catalan